IV SA/Gl 310/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1659, ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa), po rozpoznaniu odwołania M. R. (dalej: strona) od decyzji wydanej przez Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej MOPR w Z. z dnia [...]r. nr [...] zmieniającej własną decyzję z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego wyrównawczego poprzez jego podwyższenie od miesiąca kwietnia 2003 r. z kwoty 337,37 zł do kwoty 418 zł, stwierdziło jego niedopuszczalność. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że strona od przytoczonej powyżej decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...]r. nr [...] wniosła już wcześniej odwołanie, które następnie zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tym samym — jak podał — objęta powtórnym odwołaniem decyzja została w wyniku pierwotnego odwołania poddana kontroli instancyjnej. Nie jest zatem dopuszczalne powtórne złożenie odwołania od tej samej decyzji. W konsekwencji tego, jak stwierdził, wniesione przez stronę powtórne odwołanie z dnia 21 listopada 2017 r. od decyzji Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej MOPR w Z. z dnia [...]r. nr [...] zmieniającej własną decyzję z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego wyrównawczego poprzez jego podwyższenie od miesiąca kwietnia 2003 r. z kwoty 337,37 zł do kwoty 418 zł — notabene wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzją Kolegium z dnia [...]r. nr [...] — uznać należy za niedopuszczalne. Wskazując na regulacje prawne Kolegium wyjaśniło, że mocą art. 127 § 1 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei zgodnie z art. 134 Kpa, organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. W rozpatrywanej sprawie zdaniem organu drugoinstancyjnego mamy do czynienia z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych, gdyż strona — jak wskazano powyżej — od zaskarżonej decyzji wniosła już wcześniej odwołanie, które zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przytoczone na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...], wniósł osobiście M. R. wyrażając niezadowolenie z rozstrzygnięcia. W skardze stwierdził, że w całości podtrzymuje odwołanie. Nie formułując przy tym samodzielnych zarzutów wskazał, że jest osobą niepełnosprawną i wnosi o pełnomocnika z urzędu. Do skargi dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...]r. nr [...]. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Zaakcentował przy tym, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych. Powtórzył, że skarżący od zaskarżonej decyzji wniósł już wcześniej odwołanie, które zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...]r. nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Toteż w jego ocenie nie jest natomiast dopuszczalne powtórne złożenie odwołania od tej samej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas — w zależności od rodzaju naruszenia — uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji prezentowania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Kluczową kwestią jest ocena, czy organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę skarżącą pismem z 21 listopada 2017 r. Prawna ocena zaistniałego sporu wymaga tym samym wskazania na te elementy stanu faktycznego, które nie są sporne między stronami. Bezsporna w sprawie jest okoliczność, że: po pierwsze: strona w terminie zaskarżyła decyzję Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej MOPR w Z., działającego z upoważnienia Rady Miejskiej w Z., z dnia [...]r. nr [...] zmieniającą własną decyzję z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego wyrównawczego poprzez jego podwyższenie od miesiąca kwietnia 2003 r. z kwoty 337,37 zł do kwoty 418 zł, wskutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r. nr [...], po rozpatrzeniu tegoż odwołania strony, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (k. 13); po drugie: decyzja odwoławcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] nie została zaskarżona i weszła do obrotu prawnego, oraz po trzecie: pismem z 21 listopada 2017 r. strona złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, od "wszystkich decyzji" w przedmiocie zasiłku stałego za okres od stycznia 2003 r. do kwietnia 2010 r., zatem także od decyzji Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej MOPR w Z., działającego z upoważnienia Rady Miejskiej w Z., z dnia [...]r. nr [...] zmieniającą własną decyzję z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego wyrównawczego poprzez jego podwyższenie od miesiąca kwietnia 2003 r. z kwoty 337,37 zł do kwoty 418 zł. Mając to na uwadze organ odwoławczy, działając na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując, że wydanie kolejnych decyzji w sprawie de facto ostatecznie rozstrzygniętej w ramach kontroli instancyjnej uruchomionej wskutek wniesionego już uprzednio odwołania stanowiłoby naruszenie art. 127 § 1 Kpa i art. 134 Kpa. Sąd akceptuje stanowisko organu, że rozpoznanie odwołania w poddanej sądowej kontroli sprawie było niedopuszczalne, a to nie tylko uprawniało organ odwoławczy ale obligowało go do zastosowania art. 134 Kpa. Organy administracji publicznej, co — z uwagi na treść skargi — wymaga zaakcentowania, prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 Kpa). Nadto — co wymaga powtórzenia i podkreślenia — postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: pierwszej – wstępnej, drugiej – postępowania wyjaśniającego i trzeciej – wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej kolejności ocenić czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a w dalszej czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ norma zawarta w art. 134 Kpa, który stanowił podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania jest uniemożliwione. Tym samym organ odwoławczy, jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wstępnego zmierzającego do weryfikacji istnienia podstaw do takiego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W tych zaś ramach powinien zbadać dopuszczalność odwołania w sensie przedmiotowym i podmiotowym, czyli czy wniesienie odwołania nastąpiło z zachowaniem terminu, spełnieniem wymogów, co do jego poprawności formalnej, czy jest w ogóle dopuszczalne, co nota bene warunkuje prawną jego skuteczność. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, natomiast przesłanki przedmiotowe, to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/GI 209/08, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Brak którejś z powyższych przesłanek skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia unormowanego w art. 134 Kpa – co też wystąpiło w przedmiotowej sprawie. Podsumowując powyższy wywód zaakcentować należy, że organ odwoławczy, ma prawny obowiązek dokonać wstępnych ustaleń, czy nie zachodzą powody wyłączające możliwość załatwienia sprawy co do istoty. I jak wskazano powyżej niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno ze względów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny o charakterze podmiotowym zachodzą wówczas, gdy odwołanie wniesione zostanie przez osobę niebędącą stroną postępowania administracyjnego. W drugiej grupie przyczyn niedopuszczalności odwołania znajdują się przypadki, w których w ogóle nie występuje przedmiot orzekania. Będzie to miało miejsce m.in. w sytuacji, gdy sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją ostateczną — jak zaistniało to w przedmiotowej sprawie, albowiem objęta odwołaniem z dnia 21 listopada 2017 r. decyzja pierwszoinstancyjna Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej MOPR w Z. z dnia [...]r. nr [...] zmieniająca własną decyzję z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego wyrównawczego poprzez jego podwyższenie od miesiąca kwietnia 2003 r. z kwoty 337,37 zł do kwoty 418 zł została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Kolegium z dnia [...]r. nr [...]. Należy przychylić się zatem do stanowiska organu drugoinstancyjnego, że rozpoznanie odwołania w badanej sprawie naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 134 Kpa ale także — na co zwraca uwagę skład orzekający — stanowiłoby naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Mocą tego przepisu stwierdza się bowiem nieważność decyzji ostatecznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W sytuacji, gdy istnieje decyzja ostateczna, korzysta ona z przymiotu trwałości decyzji i jej zmiana w trybie zwyczajnym jest niedopuszczalna. Niedopuszczalne jest bowiem, aby organ odwoławczy rozstrzygał w przedmiocie tego samego przedmiotu uprzednio załatwionego decyzją ostateczną. Ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy stanowi naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i tym samym naraża to rozstrzygnięcie na zarzut z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Jeżeli bowiem w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja rozstrzygająca już w przedmiocie odwołania to brak jest podstawy prawnej — bez uprzedniego wzruszenia tej decyzji — do wydania kolejnej decyzji rozstrzygającej ponownie w tym samym przedmiocie. Wydanie decyzji merytorycznej w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Taka konkluzja wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Wystąpienie przesłanki powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) stanowi zatem przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie zwykłym. Oznacza to, że organ administracyjny w razie ujawnienia tej okoliczności w trakcie prowadzonego postępowania powinien je albo umorzyć na podstawie art. 105 Kpa, zaś w przypadku stwierdzenia tej przesłanki w trakcie badania warunków formalnych stwierdzić niedopuszczalność odwołania . Ponadto — co nie może nie zostać zauważone — złożone ponowne odwołanie pismem z dnia 21 listopada 2017 r. od decyzji Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej MOPR w Z. z dnia [...]r. nr [...] wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzją Kolegium z dnia [...]r. nr [...] wskutek prawidłowo wniesionego na ten czas odwołania czyni kolejne odwołanie bezprzedmiotowym, gdyż nie ma w obrocie prawnym przedmiotu zaskarżenia. Zasadnie więc badając pod względem formalnym wniesione odwołanie organ uznał jego niedopuszczalność na podstawie art. 127 § 1 Kpa i art. 134 Kpa. Powyższe rozważania przesądzają o zasadności objętego skargą postanowienia. Zaakcentowania przy tym wymaga, że to nie decyzji organu pierwszej instancji przysługuje w badanej sprawie przymiot ostateczności ale decyzji odwoławczej. Nadto wyjaśnienia wymaga, że zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy dotyczący wyłącznie wniesionego odwołania i nie dotyczy prawa do zasiłku stałego. Konstatując powtórzenia wymaga, że skoro normy zawarte w art. 134 Kpa obligują organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania, to w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo powinność tę zrealizował. Tym samym, mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a to uzasadniało jej oddalenie na podstawie art. 151 ppsa.