IV SA/Gl 315/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi G. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] r. Prezydent Miasta P. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie wysokości opłaty związanej z udostępnianiem informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazano art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 11 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 2 pkt 4 statutu Miasta P. W § 2 zarządzenia określona została wysokość opłat za przygotowanie informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku o jej udostępnienie. Ustalono, że opłata pobierana będzie za skopiowanie formatu A4 - 0,10 zł; za sporządzenie odpisów - wg odrębnych przepisów; za przesłanie dokumentów pocztą - wg cennika podmiotu świadczącego usługę, za wydrukowanie - 0,10 zł; za przesłanie dokumentów drogą elektroniczną - bezpłatnie; za przeniesienie informacji na dyskietkę 3,5" - 1,00zł; za przeniesienie informacji na dysk - 1,00zł . W § 3 zarządzenia wskazano, że jego wykonanie powierza się naczelnikom wydziałów, kierownikom biur i pracownikom na stanowiskach samodzielnych. W dniu [...] r., po uprzednim wezwaniu Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, G. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia § 2 opisanego wyżej zarządzenia, gdyż zawarte w nim zapisy o obligatoryjnym pobieraniu opłat za udostępnienie informacji publicznej naruszają zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej ustanowioną w art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego wskazane naruszenie prawa godzi bezpośrednio w jego interes prawny, uniemożliwia bowiem między innymi korzystanie z prawa do informacji publicznej w sposób i w formie, o jakich mowa we właściwych przepisach powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że rozwiązanie przyjęte w treści § 2 zarządzenia jest zgodne z treścią art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidującego możliwość pobierania opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym z wnioskowanym sposobem udzielenia informacji publicznej lub koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku. Kolejnym pismem procesowym z dnia [...] roku skarżący podtrzymał swoją skargę wskazując ponadto, że skarżone Zarządzenie wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów art. 11b w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta M. z dnia [...] r. w sprawie wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem skargi opartej o przywołany przepis prawa Sąd weryfikuje przesłanki jej dopuszczalności. Zatem Sąd w pierwszej kolejności bada, czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czy sprawę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy legitymuje się on interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały i czy interes ten został naruszony. Z akt sprawy wynika, że skarżący dopełnił warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zatem należało w następnej kolejności rozważyć, czy zarządzenie będące przedmiotem zaskarżenia jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tylko bowiem pozytywne ustalenie w tym zakresie warunkuje dopuszczalność skargi. Przechodząc do rozważenia tej kwestii wskazać należy, iż ustalenie znaczenia ustawowego wyrażenia "sprawa z zakresu administracji publicznej" nierzadko napotyka na znaczne trudności, a to głównie z tej przyczyny, iż ustawodawca nie stworzył definicji legalnej tego pojęcia. Przyjdzie zauważyć, że zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał czy zarządzeń organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru. Na powyższe zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994r. sygn. akt W 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46). W piśmiennictwie powszechne jest również przekonanie, że wypracowanie precyzyjnej, szczegółowej i poprawnej terminologicznie definicji pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej nie jest możliwe. Zasadniczo przyjmuje się szeroką interpretację tego pojęcia, podkreślając konieczność wiązania go z przedmiotem uchwały (lub zarządzenia) organu gminy, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego, co zauważył także Trybunał Konstytucyjny w powołanej wyżej uchwale. Należy jednocześnie zauważyć, że uchylona ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w art. 20 ust. 3 precyzowała, iż przez pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwione przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Obowiązująca natomiast obecnie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie zawiera takiej definicji, stąd interpretacja tego pojęcia może stwarzać dużo większe trudności niż poprzednio. W tym świetle odwoływanie się do orzecznictwa sprzed daty wejścia w życie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być miarodajne. Przyjąć zatem należy, że istnieje kategoria uchwał i zarządzeń organów gminy, które nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w przeciwnym razie należałoby odmówić ustawodawcy racjonalności rozwiązania przyjętego w tym przepisie. Taki charakter posiadają znane w literaturze przedmiotu tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, które nie są skierowane na zewnątrz, a ich adresatami są podmioty mieszczące się w wewnętrznej strukturze organizacyjnej gmin, przez co wyłączona jest dopuszczalność skargi na te akty. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie jest takim aktem, tj. aktem kierownictwa wewnętrznego. Zarządzenie to jest bowiem skierowane do dyrektorów wydziałów, kierowników biur oraz pracowników na stanowiskach samodzielnych, którym powierzono jego wykonanie i nie zostało skierowane na zewnątrz. Jest to akt wewnętrznego zarządzania kierownika jednostki organizacyjnej, z którego nie wypływają żadne obowiązki ani uprawnienia dla podmiotów zewnętrznych. Stanowi on swego rodzaju instrukcję obliczania opłat za udostępnienie informacji publicznej przez jednostki pozostające w strukturze organizacyjnej urzędu obsługujące organ jakim jest Prezydent Miasta. Przyjdzie natomiast wskazać, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przewiduje procedury gwarantujące skuteczną ochronę prawnych interesów osób w zakresie ustalenia opłat w związku z realizacją ich indywidualnego wniosku o udostępnienie informacji w sposób i w formie w nim określonych. Zatem żaden podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej nie został pozbawiony prawa do kwestionowania zasadności ustalenia opłaty oraz jej wysokości w jego indywidualnej sprawie, z prawem do sądu włącznie (art. 15 tej ustawy oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - por wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 581/07, publik. Lex 357786). W tej sytuacji skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.