IV SA/Gl 315/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta R. działając na mocy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1456 ze zm.) odmówił D.K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matka, G.P. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą. W wyniku analizy materiału dowodowego stwierdzono, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia wnioskodawczyni, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Stosunek pracy wnioskodawczyni rozwiązany został z upływem czasu, na jaki go zawarto. Strona zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy, w związku z czym stałą się osobą gotową do podjęcia zatrudnienia. Wyrejestrowania z urzędu pracy nie można jednak traktować jako rezygnacji z zatrudnienia. W związku z tym strona nie spełnia przesłanki wymaganej do nabycia uprawnieninia do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługującego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W odwołaniu od wyżej opisanej decyzji D.K. wniosła o jej uchylenie i zarzuciła naruszenie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyrejestrowanie się z urzędu pracy nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia. Odwołująca oświadczyła, że począwszy od [...] opiekuje się poważnie chorą matką. W początkowym czasie mogła jednak pogodzić wykonywanie pracy zawodowej z opieką, gdyż zatrudniona była na ½ etatu. Aktualnie stan zdrowia matki znacznie się pogorszył, co wymaga pełnej opieki. Wyjaśniła nadto, że od [...] do [...] zarejestrowana była w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, gdyż jej umowa o prace została rozwiązana w [...] ze względu na upływ czasu, na jaki został zawarta. Zdaniem odwołującej jej rezygnacja ze statusu osoby bezrobotnej oznacza rezygnację z pracy. Odmowa przyjęcia propozycji pracy, odbycia stażu czy pracy interwencyjnej pozbawiłaby ją statusu osoby bezrobotnej, a także ubezpieczenia, a przyjęcie jakiejkolwiek pracy jest dla niej obecnie wykluczone. Na uzasadnienie zaprezentowanego w odwołaniu stanowiska przywołano pogląd judykatury, w którym stwierdzono, że potencjalna możliwość zatrudnienia osoby bezrobotnej nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wprowadza statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Łd 1028/13 i z dnia 14 sierpnia 2013r. sygn. akt II SA/Łd 599/13). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Dokonując ustaleń stanu faktycznego sprawy stwierdzono, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres [...] złożony został w związku z opieką nad matką wnioskodawczyni legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia [...]. Orzeczenie to wydane zostało w dniu [...]. Odwołująca była zatrudniona w okresie od [...] do dnia [...]. Umowa o pracę rozwiązana została z upływem czasu na jaki ją zawarto. Po rozwiązaniu umowy odwołująca zarejestrowała się w urzędzie pracy w związku z czym stała się gotowa do podjęcia zatrudnienia po czym wyrejestrowała się z PUP. Przedstawiając stan prawny sprawy Kolegium przytoczyło pełną treść art. 16a oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierającego definicję legalną pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stworzonej na użytek tej ustawy. Wskazało nadto, że decyzje w sprawie świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji związanych co oznacza, że organ administracji publicznej zobligowany jest do przyznania świadczeń rodzinnych wyłącznie wtedy, gdy wnioskodawca spełnia wszystkie wskazane w przepisach prawa ustawowe przesłanki wymagane do przyznania konkretnego świadczenia. Jednym z warunków koniecznych do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w ustawie. Organ nie może przyznać świadczenia według własnego uznania, kierując się zasadami współżycia społecznego czy zasadami słuszności w sytuacji nawet bardzo ciężkiej sytuacji życiowej rodziny wnioskodawcy jeśli nie jest spełnione podstawowe kryterium ustawowe. Kolegium stwierdziło, że odwołująca była zatrudniona w okresie od [...] do [...] a umowa została rozwiązana wskutek upływu czasu na jaki została zawarta, a więc nie została spełniona podstawowa przesłanka uprawniająca do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Wyjaśniono, że nowelizacja przepisu od dnia 15 stycznia 2015r. nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż dotyczy ona okresu zasiłkowego [...]. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D.K. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji poprzez uznanie skarżącej za uprawnioną do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku w związku z opieką nad matką. Wniosła nadto o zasądzenie wypłaty na rzecz skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres począwszy od daty złożenia wniosku wraz z odsetkami ustawowymi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed organami administracji i Sądem według norm przepisanych. Jako wniosek ewentualny postawiono wniosek o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. P.p.s.a Skarżąca zarzuciła naruszenie art.16a ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno przez błędną jego wykładnię, jak też niewłaściwe zastosowanie. Przedstawiła także zarzut procesowy podnosząc błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wyrejestrowania z PUP nie można traktować jako rezygnacji z zatrudnienia podczas, gdy rejestr osób bezrobotnych obejmuje podmioty pozostające w gotowości do podjęcia zatrudnienia, zatem wyrejestrowaniem skarżąca jednoznacznie zamanifestowała swoją rezygnację z podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy i wskazano treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając tożsamą argumentację, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach skarżąca przedstawiła odpis skrócony aktu zgonu jej matki. Z aktu tego wynikało, że G.P. zmarła w dniu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Sądy administracyjne są bowiem sądami prawa. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie wniosku skarżącej o uznanie skarżącej za uprawnioną do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku w związku z opieką nad matką i zasądzenie wypłaty na jej rzecz specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres począwszy od daty złożenia wniosku wraz z odsetkami ustawowymi. Rozpoznając w aspekcie przedstawionych wyżej kryteriów kontroli wniesioną przez D.K. skargę Sąd uznał ją jako zasadną, aczkolwiek wyłącznie ze względu na dostrzeżone z urzędu wady przeprowadzonego postępowania, stanowiące istotne uchybienia w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że warunkiem sine qua non uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednakże, co wynika z treści art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie zostało zauważone w prowadzonym postępowaniu, przesłanka rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej nie została obwarowana limitem czasu, w jakim miałaby się spełnić w stosunku do uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności. Związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej wynikać ma natomiast z ratio takiej życiowej decyzji. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, że aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce w zasadzie odnosi się do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 506/13, publ. CBOSA). Brak jest nadto podstaw prawnych do stwierdzenia, że wystąpienie o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną jest obowiązkiem osoby sprawującej opiekę nad taką osobą. Opiekun może decyzję taką podjąć w czasie właściwym ze swojego punktu widzenia. Może decyzji takiej nie podejmować w ogóle, godząc swoje obowiązki zawodowe ze sprawowaniem opieki, względnie sprawować ją bez udziału środków z budżetu państwa. Sąd podziela również wyrażone w orzecznictwie stanowisko co do tego, że stanowi rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powstrzymanie się przez osobę ubiegającą się o przyznanie przedmiotowego świadczenia od działań mających na celu kontynuację zatrudnienia w sytuacji, gdy świadczy pracę na podstawie umowy o pracę lub umowy zlecenia na czas określony, a z upływem okresu obowiązywania takiej umowy przestaje pozostawać w zatrudnieniu, względnie nie wykonuje innych działań zarobkowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2013r. sygn. akt II SA/Po 719/13 publ. CBOSA). Z przedstawionego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że niepełnosprawność w stopniu znacznym matki skarżącej została stwierdzona orzeczeniem z dnia [...]. Ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od [...] lecz nie da się ustalić daty jej powstania. Wygaśnięcie stosunku pracy skarżącej miało miejsce w pół roku później. Jak oświadczyła w odwołaniu, w początkowym okresie choroby matki umiała pogodzić wykonywanie opieki nad nią z pracą zarobkową na pół etatu. Ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia matki dalsze zatrudnienie skarżącej było nie możliwe. Okolicznością, która zdaniem organów przemawia za brakiem możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia jest nieistnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad jej niepełnosprawną matką. Konstatacja ta nie została jednak w żaden sposób wywiedziona z uwzględnieniem wskazanych powyżej okoliczności sprawy. W uzasadnieniu organu I instancji stwierdzono wyłącznie, że w przedmiotowej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki, gdyż rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z upływem czasu, na jaki została zawarta. Organ II instancji wskazał jedynie, że skarżąca zatrudniona była w okresie od [...] do [...] powtarzając nadto, że umowa została rozwiązana ze względu na upływ czasu, na jaki ją zawarto. Ustalenia dokonane przez organ nie są wystarczające dla oceny spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki na niepełnosprawną osobą. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia Sąd uznaje za konieczne uwzględnić skargę i uchylić obie wydane w sprawie decyzje. Wskutek błędnej interpretacji przesłanek wymaganych w treści art. 16a ust. 1 ustawy organy nie wyjaśniły bowiem istotnych dla sprawy faktów. W ponownym postępowaniu rolą organów będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy pomiędzy rezygnacją skarżącej z wykonywania w dalszym ciągu pracy (co miało miejsce po wygaśnięciu umowy o pracę), a stanem zdrowia jej matki pozostawał związek przyczynowy. Oceniając tę przesłankę organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu zaprezentowane w powyżej przedstawionych rozważaniach Konieczne będzie tu min. przesłuchanie skarżącej, czy przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania rodziny. Organ dokona nadto sprawdzenia, czy wystąpiły w stanie faktycznym sprawy inne wymagane dla przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanki zarówno o charakterze pozytywnym jak i negatywnym określone w treści art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedstawiony przez skarżącą w toku rozprawy dokument USC nie stanowił przeszkody w kontroli zaskarżonej decyzji jak również przeszkody do ponownego rozważenia przez organ stanu faktycznego sprawy w aspekcie wyrażonego przez Sąd poglądu prawnego, gdyż dopiero od dnia [...] ustala podstawowa przesłanka wymagana do nabycia uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą. Skoro skarga okazała się skuteczna orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a , jak w sentencji.