II SA/Łd 599/13

Dnia 14 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy S., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 16 a) ust. 1, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013r., poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012r., poz. 959) orzekł o odmowie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dla J. J., w związku z opieką nad matką S. C. W uzasadnieniu podjętej decyzji wskazano, iż w dniu [...] J. J. wniosła o ustalenie w/w prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż S. C., orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 18 stycznia 2013r., została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, a J. J. sprawuje nad matką całodobową opiekę. Organ podkreślił, iż odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia nastąpiła z uwagi na niespełnienie jednej z przesłanek warunkujących jego przyznanie, bowiem wnioskodawczyni nie zrezygnowała aktualnie z zatrudnienia. Wyjaśniono przy tym, że J. J. pracowała ostatnio od 1 września 2010r. do 31 sierpnia 2011r., jednak stosunek pracy ustał w wyniku upływu czasu na który była zawarta umowa o pracę, a od 5 września 2011r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna. Nadto w dniu 22 marca 2013r. wnioskodawczyni oświadczyła ustnie, że nie może podjąć proponowanego przez urząd zatrudnienia ze względu na sprawowanie opieki nad matką S. C. W ocenie organu przepis art. 16 a) ustawy o świadczeniach rodzinnych określa stan fatyczny dotyczący sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania koniecznej opieki, a więc rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej, np. rozwiązując stosunek pracy, wyrejestrowując działalność gospodarczą. Natomiast, w ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że J. J. nie zrezygnowała obecnie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. J. w jego treści wskazując, sprawowana przez nią opieka nad matką jest konieczna ze względu na postępującą demencję starczą, przy czym matka odwołującej się nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, co potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem odwołującej się odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stawia ją w sytuacji bez wyjścia, ponieważ nie może podjąć pracy, gdyż nie może zostawić matki bez opieki, bo to zagraża jej bezpieczeństwu, zaś z drugiej strony pozbawiona została środków do życia. Odwołująca się nie podzieliła interpretacji art. 16 a) ustawy, dokonanej przez organ. Jej zdaniem w tej regulacji nie ma mowy o tym, że osoba składająca wniosek o sporne świadczenia musi zwolnić się z pracy, a jedynie musi zrezygnować z zatrudnienia. Podkreśliła, że w jej przypadku rezygnacją z zatrudnienia jest fakt wyrejestrowania się z Urzędu Pracy, ponieważ jako bezrobotna podpisuje gotowość do podjęcia pracy. Odmowa przyjęcia propozycji pracy, odbycia stażu czy pracy interwencyjnej pozbawiła by ją statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie ubezpieczenia, jednak przyjęcie przez odwołującą się jakiejkolwiek pracy, jest w jej ocenie, wykluczone ze względu na stan zdrowia matki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 16 a) ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...]. Kolegium przypomniało, iż definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarta jest w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych i oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Natomiast słowo "rezygnacja" oznacza zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś (Słownik Poprawnej Polszczyzny, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1980), zaś odstąpić to znaczy zaniechać czegoś, zrezygnować, wycofać się z czegoś (źródło jak wyżej). Organ dodał, że przyznanie przedmiotowego świadczenia, wprowadzonego do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013r., uzależnione jest ponadto od spełnienia przesłanki dochodowej, a uwzględnienie wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga łącznego spełnienia warunków wskazanych w treści art. 16 a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że organ pierwszej instancji odmówił J. J. przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, stwierdzając w uzasadnieniu, iż w przypadku wnioskodawczyni nie spełniona została jedna z przesłanek, tj. J. J. nie zrezygnowała z zatrudnienia, zaś Kolegium podzieliło zapatrywania organu pierwszej instancji. Podkreślono, iż okolicznością bezsporną jest, że S. C. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. a) ustawy, podobnie jak to, że J. J. jest córką S. C. i należy zatem do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem matki, wobec czego przysługuje jej prawo do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium wskazało, że podstawową przesłanką ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, natomiast w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, wbrew twierdzeniu strony, że zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak bowiem wynika ze świadectwa pracy J. J. z dnia 31 sierpnia 2011r., nawiązany przez wnioskodawczynię stosunek pracy ustał z dniem 31 sierpnia 2011r., ze względu na upływ czasu, na który owa umowa była zawarta. Powyższe w ocenie organu odwoławczego świadczy o tym, że J. J. nie zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, bowiem rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. Nadto znaczny stopień niepełnosprawności S. C. posiada od dnia 18 stycznia 2013r. (powstanie niepełnosprawności datuje się od grudnia 2012r.), zatem brak możliwości samodzielnej egzystencji z uwagi na stan zdrowia, skutkujący koniecznością uzyskania pomocy ze strony innych osób, wystąpił dopiero od grudnia 2012r., zaś J. J. już od 2011r. nie pozostaje w zatrudnieniu. Dodano, że po ustaniu zatrudnienia wnioskodawczyni od dnia 5 września 2011r. zarejestrowana była w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, a od dnia 5 kwietnia 2012r. do dnia 4 października 2012r. pobierała stypendium. Pismem z dnia 20 marca 2013r. Powiatowy Urząd Pracy w S. wezwał J. J. do stawienia się w Urzędzie Pracy w celu otrzymania propozycji pracy. Po otrzymaniu powyższego wezwania J. J. stawiła się w Ośrodku Pomocy Społecznej informując organ, iż sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką S. C. i w związku z tym nie może podjąć zatrudnienia. Okoliczność wycofania się z gotowości podjęcia zatrudnienia poprzez niestawienie się w Powiatowym Urzędzie Pracy w celu otrzymania propozycji pracy, w ocenie Kolegium, nie uprawnia jednak strony do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Powyższą decyzję J. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w dowołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą odmówiono przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16 a) ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.). W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 i 1529 ) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyjaśnić przy tym należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli, poza innymi warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. (dochód nie wyższy niż 623 złotych na osobę w rodzinie). W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16 a) ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej jako córce osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż fakt ustania ostatniego zatrudnienia skarżącej z dniem 31 sierpnia 2011r. wskutek upływu czasu na jaki zawarta była umowa o pracę oraz okoliczność, iż z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że u matki wnioskodawczyni niepełnosprawność w stopniu znacznym, powodująca konieczność stałej opieki innej osoby, datuje się od 12 grudnia 2012r. przesądzają o braku związku przyczynowego i czasowego między ustaniem zatrudnienia a koniecznością opieki, a tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Tymczasem zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16 a) ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art.16 a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca pozostawała w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. W jej subiektywnym odczuciu – czemu dawała wyraz w odwołaniu i skardze - stan zdrowia matki wymagał opieki już wcześniej. Jednakże dla oceny, kiedy rzeczywiście matka skarżącej stała się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu ustawy oświadczeniach rodzinnych, decydujące pozostaje orzeczenie właściwego organu. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...], którym matka skarżącej została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, wynika, iż pogorszenie stanu zdrowia S. C., skutkujące uznaniem jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby nastąpiło od 12 grudnia 2012r. Od tego dopiero momentu matka skarżącej stała się osobą wymagająca opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jego stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny poprzez rezygnację z zatrudnienia zaproponowanego jej przez urząd pracy. Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16 a) ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Wyjaśnić także wypada, iż specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Skarżąca jako córka jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojej niepełnosprawnej matki, a w niespornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy sprawowania opieki nad matką (całkowita niepełnosprawność wymagająca całodobowej opieki, demencja) nie da się pogodzić z pracą zawodową. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od niej, aby podjęła po dacie, kiedy matka stała się osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby pracę, a następnie z niej zrezygnowała, by ową opiekę sprawować iw ten to sposób skutecznie uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponownie rozpoznając sprawę organy winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16 a) ustawy do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. LS