IV SA/Gl 316/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] roku nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta D., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) – zwanej dalej w skrócie u.ś.r., oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) - w punkcie 1 uznał kwotę wypłaconego J.W. zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od [...] do [...] w łącznej wysokości [...] zł (tj. [...] zł miesięcznie) przyznanego decyzja Nr [...] z dnia [...] zmienioną decyzją Nr [...] z dnia [...], za nienależnie pobrane świadczenia, które wraz z ustawowymi odsetkami podlegają zwrotowi do tut. Ośrodka, - w punkcie 2 zobowiązał J.W. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami, w terminie 30 dni od dnia odbioru niniejszej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w dniu [...] do Ośrodka wpłynęła informacja, że od dnia [...] J.W. pobiera dodatek pielęgnacyjny. Wobec powyższego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] uchylono z dniem [...] decyzję przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny, a skarga strony na tę decyzję została oddalona wyrokiem z dnia 24.09.2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 708/12. W związku z tym organ stwierdził, że skutkiem uchylenia decyzji przyznających są nienależnie pobrane świadczenia za które, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba pobierając te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. J.W. w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, że w czasie wydania dcecyzji z dnia [...] przyznającej jej zasiłek pielęgnacyjny oraz decyzji ją zmieniającej z dnia [...] była osobą w podeszłym wieku mającą [...] lata, a nadto schorowaną (zespół [...], choroba [...], schorzenia narządu ruchu) i w związku z tym została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uważa, że nie była w sposób prawidłowy pouczona w sprawie pobierania świadczenia, gdyż ani ona ani nikt z członków jej rodziny nie miał możliwości bieżącego dostępu do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, a tym samym zapoznania się z pouczeniem w nim zawartym. Natomiast w decyzjach o bezterminowym przyznaniu jej tego świadczenia, które były w jej posiadaniu, powołano się na przepisy ustawy bez ich wyjaśnienia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało w mocy punkt 1 zaskarżonej decyzji w zakresie uznania kwoty wypłaconego J.W. zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od [...] do [...] w łącznej wysokości [...] zł za nienależnie pobrane świadczenia, natomiast uchyliło punkt 1 tej decyzji od słów "które wraz z ustawowymi odsetkami podlegają zwrotowi do tut. Ośrodka" oraz punkt 2 decyzji i umorzyło postępowanie organu I instancji w zakresie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił z dniem [...] decyzję z dnia [...] zmienioną decyzją z dnia [...] w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego dla J.W. Następnie, w wyniku odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło wymienioną wyżej decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o uchyleniu od dnia [...] decyzji przyznającej stronie przedmiotowe świadczenie, wskazując w jej uzasadnieniu, że od [...] do [...] strona pobrała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 708/12 oddalił skargę J.W. na tą decyzję. W związku z tym wszczęto postępowanie w sprawie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba pobrała nienależnie świadczenie rodzinne. Natomiast stosownie do art. 30 ust. 1 i 2 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne , jest obowiązana do ich zwrotu, a za nienależnie pobrane świadczenia uważa się m.in. świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W ocenie Kolegium strona pobrała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny, gdyż mimo uzyskania z dniem [...] prawa do dodatku pielęgnacyjnego pobierała zasiłek pielęgnacyjny, przy czym w dniu złożenia wniosku była pouczona o warunkach uprawniających do świadczeń rodzinnych. Podniesiono, że strona składając wniosek zapoznała się także z pouczeniem , z którego wyraźnie wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto strona podpisała się pod pouczeniem, że zobowiązuje się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Jednakże, jak stwierdzono, nawet w sytuacji, gdyby strona poinformowała organ pierwszej instancji o przyznanym dodatku pielęgnacyjnym to i tak nie zmieniłoby to faktu, ze zasiłki pielęgnacyjne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń byłyby świadczeniami nienależnie pobranymi. W związku z tym prawidłowo, zdaniem Kolegium, postąpił organ pierwszej instancji ustalając kwotę nienależnie pobranych świadczeń Kolegium podzielając aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, uznało natomiast, że obowiązek zwrotu świadczeń może być nałożony na stronę dopiero po ostatecznym stwierdzeniu przez organ pomocy społecznej, że określone świadczenie zostało na przez nią nienależnie pobrane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.W. powtórzyła w zasadzie zarzuty oraz argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując, że nie miała świadomości pobierania nienależnego świadczenia z uwagi na zaawansowany stan chorobowy, a także w związku z brakiem pouczenia jej ze strony MOPS w okresie 4 lat, kiedy to niesłusznie świadczenie było jej wypłacane. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oceniając pod tym względem decyzje organów administracyjnych Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem decyzje te naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Otóż w pierwszej kolejności należy odnieść się do argumentu organów, że kwestia dotycząca nienależnie pobranego świadczenia została już rozstrzygnięta prawomocnie w decyzji Kolegium uchylającej od dnia [...] do dnia [...] prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, skutkiem czego zasiłki pobrane za ten okres są świadczeniami nienależnie pobranymi. Z treści przepisu art. 32 ust. 1 u.ś.r. wynika, że organ bez zgody strony może uchylić ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli m.in. osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Natomiast na gruncie art. 30 ust. 1 i 2 tej ustawy obowiązek zwrotu świadczeń został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W tym ujęciu obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczeń (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 478/10 Lex nr 754434, wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09 Lex nr 558234). Celem omawianego uregulowania jest zwrot świadczeń wypłaconych bez podstawy prawnej, jednakże pod warunkiem, że osoba która je pobrała, była świadoma, że świadczenie to jej się nie należy. Tymczasem przyjęcie, że art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi podstawę do uchylenia decyzji w przypadku "nienależnie pobranego świadczenia" w znaczeniu nadanym w art. 30 ust. 1 i 2 nie jest do zaakceptowania. Takie rozumienie przepisu mogłoby uniemożliwić zmianę lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie mimo obiektywnego braku podstaw do jego realizacji , gdyby strona nie działała w złej wierze. Wówczas bowiem nie można byłoby twierdzić, że osoba pobrała nienależnie świadczenie, skoro nie można byłoby jej przypisać złej woli. Za powyższym przemawia również to, że w przeciwieństwie do art. 30 ust. 1 i 2, celem zastosowania art. 32 ust. 1 jest wyłącznie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie, jeżeli została ona wydana bez podstawy prawnej, bądź podstawa taka odpadła. Nie jest bowiem możliwe na podstawie takiej decyzji realizowanie uprawnienia, które z przyczyn obiektywnych stronie nie przysługuje. Zdaje się, że również Kolegium różnice tą dostrzega skoro twierdzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawet w sytuacji, gdyby strona poinformowała organ pierwszej instancji o przyznanym dodatku pielęgnacyjnym, to i tak nie zmieniłoby to faktu, że zasiłki pielęgnacyjne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń byłyby świadczeniami nienależnie pobranymi. Powyższe prowadzi do wniosku, że dopiero w decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane organ rozstrzyga, czy świadczenie to zostało pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości. W świetle art. 30 ust. 2 ust. 1 u.ś.r. niespornym jest natomiast, że warunkiem stwierdzenia przez organ, iż dana osoba pobrała nienależnie świadczenia rodzinne i w konsekwencji powinna dokonać ich zwrotu jest ustalenie, że świadczeniobiorca został pouczony o braku prawa do ich pobierania. W związku z tym ocena tego, czy skarżąca została należycie pouczona o przyczynach uzasadniających ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i obowiązku zawiadomienia o nich organu powinna być przedmiotem postępowania o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. Oznacza to, że ocena taka jest obojętna dla rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia opartego na art. 32 ust.1 u.ś.r. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie obydwa organy niezasadnie uznały, że skutkiem prawomocnej decyzji uchylającej decyzję przyznającą J.W. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, strona nienależnie pobrała świadczenie. To zaś spowodowało, że organ I instancji w ogóle nie rozważył aspektu zawinienia strony związanego z niepowiadomieniem organu o okoliczności otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego w kontekście skuteczności jej pouczenia. Natomiast Kolegium bez głębszej analizy uznało, że strona składając wniosek była pouczona o obowiązku powiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Natomiast w ocenie Sądu warunek pouczenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 ust. 1 u.ś.r. będzie można uznać za spełniony tylko wówczas, gdy owo pouczenie będzie sformułowane w sposób jasny i czytelny dla strony, skoro ma ono wywoływać w przyszłości skutki prawne wobec strony winno być zindywidualizowane i skonkretyzowane. Organy muszą uwzględniać kto jest adresatem kierowanego przez nie pouczenia i w myśl zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa kierować je w sposób zrozumiały dla adresata. Nie można zatem tracić z pola widzenia, że zasiłek pielęgnacyjny, przyznawany jest osobom niepełnosprawnym oraz będącym w podeszłym wieku, niejednokrotnie bardzo schorowanym, o znacznym stopniu niepełnosprawności fizycznej i psychicznej, mającym często ograniczone możliwości percepcji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, że kierowane pouczenie, powinno być ponadto dostępne dla strony w każdym czasie, tak ażeby miała ona możliwość skonfrontowania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Z tego też powodu winno być ono zamieszczone oprócz wniosku, również w decyzji ustalającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego bądź też w odrębnym dokumencie, który strona otrzyma za potwierdzeniem odbioru, czyli w formie, która umożliwi świadczeniobiorcy bezpośredni, wielokrotny dostęp do treści pouczenia. Warunku tego nie będzie natomiast spełniało pouczenie zamieszczone wyłącznie w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, chociażby nawet zostało ono opatrzone podpisem strony, który to formularz stanowi element akt administracyjnych sprawy, a strona nie ma do niego dostępu na co dzień (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2078/10 Lex nr 957287, z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt I OSK 762/11 Lex nr 1069676, z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2949/12 publik. w CBOSA). W ocenie składu orzekającego analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie można stwierdzić, że warunek skutecznego pouczenia J.W. o braku uprawnienia do pobierania świadczenia rodzinnego został spełniony. Ze znajdującego się w aktach sprawy formularza wniosku wynika, że pouczenie zostało zamieszczone w jego dolnej części już po podpisie strony i bardzo drobnym drukiem. Natomiast w decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z [...] posłużono się lakonicznym i ogólnikowym sformułowaniem, że "w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym podmiotu realizującego świadczenia rodzinne zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych". Również w decyzji z dnia [...] formuła ta została zasadniczo powtórzona. W obu tych pouczeniach nie wyjaśniono natomiast jakie zmiany, w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącej, mogłyby mieć wpływ na otrzymywane świadczenie. Z akt administracyjnych w sprawie nie wynika również, aby strona otrzymała jakiegokolwiek inne pouczenie, chociażby w formie odrębnego pisma. Ponadto skarżąca w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego miała [...] lata. Jest osobą z licznymi schorzeniami, w tym neurologicznymi (choroby [...] i zespół [...]), co podnosiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wszystkie te okoliczności winny być zatem uwzględnione i ocenione przez organ w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1u.ś.r., czego jednak w sprawie nie uczyniono. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy (tak też w w/wym. wyrokach oraz w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1701/12 publik.: w Internecie w CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni poglądy te podziela. Z podanych wyżej powodów Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w kontekście przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., stanowiącego podstawę wydania decyzji i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną ponownie przeanalizuje zaistnienie w rozpoznawanej w sprawie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w szczególności wystąpienie przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącej o braku prawa do pobieranego świadczenia, a następnie wyda orzeczenie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Odnosząc się natomiast do wniosku skargi o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, wyjaśnić trzeba, że Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do orzekania w zastępstwie organów administracji publicznej, a więc nie jest kompetentny do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, uprawniony jest natomiast do kontroli legalności rozstrzygnięć tychże organów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.