IV SA/Gl 322/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi B.H. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Służby Więziennej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją personalną Nr [...] z dnia [...]r. Dyrektor Aresztu Śledczego w B., działając na podstawie art.105 § 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 pkt 4 i art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071), odmówił B.H. zmiany decyzji personalnej Nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...]r. umarzając postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. Postępowanie wszczęte zostało wskutek wystąpienia B.H., w trybie art. 155 k.p.a., o zaliczenie mu do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat całego okresu pełnionej przez niego zasadniczej służby wojskowej w wymiarze [...], w miejsce zaliczonego okresu [...], co wynikało z decyzji nr [...] z dnia [...]r. Uzasadniając słuszność swego stanowiska strona powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r. sygn I OSK 283/06, jako na obowiązującą interpretację normy zawartej w art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W motywach przywołanego wyżej rozstrzygnięcia Dyrektor Aresztu Śledczego w B. wskazał, iż decyzja personalna Nr [...] , której zmiany domagała się strona postępowania, wydana była w przedmiocie zaliczenia okresu służby podlegającego uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat. Organ uznał, że decyzją tą poprawnie zaliczono B.H. do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat tylko okres zasadniczej służby wojskowej pełnionej począwszy od [...]r. do [...]r., a pozostały okres służby w charakterze żołnierza, stanowiący służbę nadterminową, wliczono do okresu uprawniającego do nagrody jubileuszowej Odnosząc się do treści art. 155 k.p.a, na który to przepis powoływał się B.H. w swoim wniosku, organ wyraził pogląd, iż w związku z brakiem naruszenia prawa podczas wydawania decyzji nr [...] i nie spełnieniu innych przesłanek wymienionych w art. 155 kpa, nie można uznać, by za zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. W odwołaniu do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. B.H. zarzucił organowi dokonanie nieprawidłowej wykładni prawa materialnego i podniósł, iż sformułowanie "zasadnicza służba wojskowa" użyte w przepisie art. 100 ust. 2 ustawy o służbie Więziennej odnosi się zarówno do zasadniczej służby wojskowej, jak i do nadterminowej służby wojskowej. W jego opinii wyłącznie taka interpretacja przywołanego przepisu pozostaje w zgodzie z art. 32 Konstytucji RP. Wskutek wniesionego odwołania, po ponownym rozpoznaniu sprawy, działający w zastępstwie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej Zastępca Dyrektora Okręgowego, decyzją personalną Nr [...] z dnia [...]r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej poprzez badanie czy nie zachodzą łącznie trzy przesłanki określone w tym przepisie, a przemawiające za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej . Do przesłanek tych organ zaliczył nabycie prawa przez stronę postępowania na mocy decyzji ostatecznej, zgodę strony na uchylenie lub zmianę tej decyzji oraz fakt, iż za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podzielając pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w badanej sprawie nie zachodzą łącznie wymienione przesłanki. Brak jest bowiem podstaw prawnych w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla dokonania żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji decyzji Nr [...], a nawet przy uwzględnieniu słusznego interesu strony w rozumieniu art. 155 kpa, rozstrzygnięcie nie może pozostawać w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B.H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, iż niezaliczenie mu do wysługi lat okresu odbywania czynnej służby wojskowej w pełnym, odbytym przez niego wymiarze, stanowi naruszenie zasad praworządności. Ustawodawca, jego zdaniem, zasadniczą służbę wojskową i służbę nadterminową traktuje jako "czynną służbę wojskową" i gdyby zamierzał odróżnić kategorię nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, to zamieścił by rozwiązanie tej kwestii w odrębnym rozdziale ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wyraził nadto pogląd, iż ogólne sformułowanie zawarte w przepisie nie daje podstaw do wprowadzania dalej idących szczegółowych rozróżnień. Skoro sam ustawodawca tego nie uczynił, to użyte w przepisie art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, jak też w treści rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, pojęcie "zasadnicza służba wojskowa" odnosi się do wszystkich uprawnionych, którzy wywodzą swoje prawa tak z odbycia wyłącznie zasadniczej służby wojskowej, jak i nadterminowej służby wojskowej. Ponownie powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 25 października 2006r sygn I OSK 283/06 W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wezwany do usuniecia braków formalnych decyzji poprzez wykazanie legitymacji prawnej do jej podpisanie przez Zastępcę Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K., organ przedstawił upoważnienie odpowiadające wymogom art. 268a k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Realizując tę kontrolę sądy administracyjne badają czy objęte skargą decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego odpowiednio w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania (wówczas władne są uchylić wadliwe rozstrzygnięcie), jak też kontrolują czy nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność ( art.145 P.p.s.a.). Przy czym, jak głosi art.134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceny legalności dokonują również z urzędu. Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się uchybień wywołujących opisane powyżej skutki. Na wstępie swoich rozważań stwierdził, że wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień skarżącego, a tym samym zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego rozpatrywana być powinna w kategoriach materialnych. Ustalenie braku spełnienia przesłanek do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych powinno przeto spowodować merytoryczną odmowę uwzględnienia wniosku. Bezzasadność żądania strony zmiany decyzji z powołaniem na art. 155 k.p.a. musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stanowi w tym przypadku niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej nie może współistnieć rozstrzygnięcie, co do meritum zagadnienia, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania właściwym dla rozważenia sprawy wyłącznie w aspekcie formalnoprawnym. Takie właśnie stanowisko zaprezentowano w osnowie decyzji I instancji. Nie dostrzegł tego uchybienia organ odwoławczy w całości utrzymując w mocy orzeczenie I instancji. Wskazane uchybienie formalnoprawne nie zwalnia jednak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od merytorycznego ustosunkowania się do stanowiska organów administracji, zważywszy w szczególności, iż decyzja umarzająca postępowanie jest w skutkach tożsama z decyzją odmawiającą dokonania zmiany decyzji ostatecznej, a powołane w uzasadnieniu obu rozstrzygnięć administracyjnych argumenty w istocie rzeczy , w sprzeczności z osnową decyzji I instancji, wskazują nie na bezprzedmiotowość postępowania lecz bezzasadność żądania skarżącego. Fakt, iż zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja stanowi rozstrzygnięcie wydane w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w przepisie art. 155 k.p.a., rzutuje na zakres kontroli jaką objęta jest ona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest bowiem kolejnym merytorycznym rozpoznaniem sprawy, lecz przeprowadzeniem weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie z uwzględnieniem, czy za zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny i słuszny interes strony przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany. Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego. Przeto sądowa kontrola ich legalności jest ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy organ rozstrzygający oceniał sprawę pod kątem wymienionych w tym przepisie dyrektyw. Słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , iż nie mieści się w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Należy wszakże zauważyć, iż sprawa poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dotyczy uprawnień funkcjonariusza służby więziennej do dodatku za wysługę lat. Decyzja w tym przedmiocie może nastąpić wyłącznie na mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071). Co prawda nadanie tych uprawnień nie ma charakteru uznania administracyjnego, a wynika wprost z przepisu wskazanego aktu prawnego nie dając organom administracji wyboru decyzyjnego w przypadku spełnienia określonych przesłanek, jednakże ustawa ta nie zawiera definicji legalnej użytego w treści art. 100 ust. 2 pojęcia "zasadnicza służba wojskowa". Tym samym określenie to wymaga dokonania zabiegów interpretacyjnych, a konsekwencją powyższego jest, iż organ przy podjęciu decyzji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Jak wspomniano wyżej, conditio iuris możliwości zmiany decyzji ostatecznej wynikającym z zapisu art. 155 k.p.a. jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Oczywiste jest zatem, iż do organu administracji orzekającego w sprawie wszczętej w tym trybie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej, która wzruszona być może tylko z takiego punktu widzenia. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Jak wcześniej wskazano, orzekanie na podstawie art. 155 k.p.a. jest zawsze oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań. Wybór taki może nastąpić także w drodze wykładni stosowanego prawa. Mając powyższe na względzie uznać należy wniesioną skargę za zasadną. W istocie nie wzięto bowiem w zaskarżonej decyzji pod uwagę, iż zachodzi konieczność zbadania wniosku skarżącego z punktu widzenia jego słusznego interesu i interesu społecznego w aspekcie wykładni zastosowanych w decyzji ostatecznej przepisów prawa materialnego . Z treści wniosku skarżącego wynikało, iż podstawę żądania zmiany wcześniejszej decyzji ostatecznej, wydanej w przedmiocie jego uprawnień do dodatku z tytułu wysługi lat, upatruje on w wykładni przepisów zastosowanych przy orzekaniu o jego uprawnieniach. Wskazał on bowiem stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2006r sygn OSK 283/06 rozstrzygające kwestię możliwości traktowania okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej jako okresu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Jak wynika z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony ograniczono jednak wyłącznie do oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Takie stanowisko organu administracji uznać należy za całkowicie błędne. Decyzje zapadające w trybie art. 155 k.p.a. mogą bowiem zmieniać lub uchylać decyzje ostateczne nie ze względu na ich wadliwość lecz wyłącznie ze względu na dopuszczalną prawem możliwość wyboru innego rozwiązania sprawy, korzystniejszego dla interesu strony. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 155 kpa stawałoby się konkurencyjne dla zwykłego trybu postępowania i stanowiłoby zakłócenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Brak rozważań organu co do kwestii istotnych dla zastosowania nadzwyczajnego trybu uchylenia decyzji ostatecznej nie pozwala Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie doprowadzenie do merytorycznego rozstrzygnięcia przy zastosowaniu art. 155 k.p.a z uwzględnieniem, iż zasadniczą przesłanką zmiany decyzji ostatecznej w tym nadzwyczajnym trybie jest interes publiczny i słuszny interes strony . Z przytoczonych przeto powodów, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a .należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku.