IV SA/Gl 330/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Zarzycka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi M. Ć., A. W., K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. Nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w K. przyznał W. W. prawo do świadczeń przedemerytalnych od dnia [...] r.. Decyzja ta została dręczona w dniu [...] r. (dowód doręczenia w aktach administracyjnych sprawy). W dniu [...] r. ten sam organ, w wyniku wznowienia postępowania, co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] r., wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., którą uchylił powołaną na wstępie decyzję i odmówił przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. oraz orzekł o zawrocie nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...] zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Organ ten ustalił, że w dniu dokonania rejestracji, tj. [...] r. W. W. prowadził działalność gospodarczą w zakresie [...], a zatem nie posiadał statusu osoby bezrobotnej. W wyniku odwołania W. W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając wyrażone w niej ustalenia i wnioski. Na skutek skargi w/wym. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 3261/01 uchylił decyzję organów pierwszej i drugiej instancji. Sąd zarzucił organom naruszenie przepisów proceduralnych. Wskazał, iż w trybie wznowieniowym orzeczono jednocześnie o zwrocie nienależnego świadczenia, podczas gdy kwestia ta nie była przedmiotem pierwotnego postępowania, które obejmowało wyłącznie prawo do świadczenia przedemerytalnego. Sąd też zwrócił uwagę, że organy nie ustaliły, czy i kiedy W. W. zgłosił działalność gospodarczą w ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto poddał w wątpliwość oparcie się organów na ustaleniu, że skarżący podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu, podczas gdy w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f mowa jest o ubezpieczeniu społecznym, zaś pojęcia te nie są tożsame. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Kierownik Filii Powiatowego Urzędu Pracy w K. wznowił postępowanie w sprawie A. W., M. Ć. i K. W., jako następców prawnych W. W.. Następnie, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ ten w dniu [...] r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu W. W. świadczenia przedemerytalnego i odmówił przyznania tego świadczenia. W wyniku odwołania wniesionego przez A. W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję pierwszoinastancyjną w całości oraz postanowienie z dnia [...] r. nr [...]. Organ stwierdził, że na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie znalazło się w miejscu będącego w obrocie prawnym postanowienia z dnia [...] r., mocą którego wznowiono z urzędu postępowanie w sprawie świadczenia przedemerytalnego W. W.. Skoro następcy prawni weszli do tego postępowania w miejsce strony to, w ocenie organu, wydanie postanowienia z dnia [...] r. nie znajduje uzasadnienia prawnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Filii Powiatowego Urzędu Pracy w C., na podstawie 6 pkt 15 lit. b, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt. 15 a, art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] r. uchylił decyzję z dnia [...] r. Nr [...] o przyznaniu W. W. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w wysokości brutto [...] zł miesięcznie i odmówił przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. Jako stronę wskazano następców prawnych. Organ ustalił, iż w dniu dokonania rejestracji, tj. [...] r. W. W. prowadził działalność gospodarczą. Powyższe ustalenie organ poczynił na podstawie informacji [...] Urzędu Skarbowego w C., z której wynikało, iż w/wym. figurował w ewidencji podatników jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą w okresie od [...] r. do [...] r./wolny zawód/ i nie zgłaszał przerw w prowadzeniu działalności. Z kolei Urząd Statystyczny poinformował, że w rejestrze REGON od [...] r. do [...] r. figurowała firma "A" prowadzona przez W. W.. Natomiast ZUS wskazał, że W. W. zgłosił rozpoczęcie działalności gospodarczej zgłaszając się tylko do ubezpieczenia zdrowotnego od [...] r., zaś wyrejestrowanie z tego ubezpieczenia nastąpiło z dniem [...] r. Ponadto z wyjaśnień ZUS wynikało, że z chwilą, gdy osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą utraciła tytuł do objęcia ubezpieczeniem społecznym z tytułu zatrudnienia, podlega obowiązkowo ubezpieczeniu społecznemu. Dodatkowo Urząd Miasta i Gminy K. podał, że W. W. nie figurował w ewidencji działalności gospodarczej, gdyż wolny zawód, który w ramach tej działalności wykonywał, nie wymagał zgłoszenia do ewidencji. W konsekwencji poczynionych ustaleń organ stwierdził, że W. W. po ustaniu zatrudnienia z dniem [...] r. podlegał obowiązkowo ubezpieczeniu społecznemu od dnia [...] r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w ramach wykonywania wolnego zawodu, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W tej sytuacji organ przyjął, że w/wym. nie spełniał warunku do uznania za osobę bezrobotną, ponieważ w dniu rejestracji, tj. [...] r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, a także podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z tego tytułu. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. W. zarzucając, że wydając rozstrzygnięcie organ nie wziął pod uwagę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2003 r., jak również decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając wyrażone w niej ustalenia oraz ocenę prawną. Organ ten przyznał, że W. W., jako osoba która podjęła działalność gospodarczą i podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, nie spełnił w dniu rejestracji warunku do uznania za osobę bezrobotną. Podkreślił, że uzyskanie statusu bezrobotnego łączy się z prowadzeniem działalności gospodarczej lub podleganiem obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, a nie z formalnym wpisem do ewidencji działalności gospodarczej, który ma charakter wyłącznie dowodowy. Wpis ten stwarza bowiem domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi taką działalność w okresie w nim wskazanym. Nadto, jak zaznaczył, w świetle powołanych przez organ pierwszej instancji przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, przez którą ustawa ta rozumie również wykonywanie wolnego zawodu. Od powyższej decyzji skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona przez A. W., K. W. oraz M. Ć.. W skardze zarzucono, iż organ nie wyjaśnił wątpliwości wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2003 r. Podniesiono, że zmarły W. W. w dniu rejestracji zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie podjął innej pozarolniczej działalności gospodarczej i nie osiągał z tego tytułu żadnych dochodów. Zaświadczenia z ZUS i Urzędu Statystycznego określają jedynie, że nie dokonano wykreślenia działalności, zaś zaświadczenie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. nie określa rozliczenia dochodów z prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem takich nie było. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z treści art. 145 § 1 tej ustawy wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 tej ustawy, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu niezależnie od podniesionych w skardze okoliczności. Skarga podlega uwzględnieniu, z przyczyn dostrzeżonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach jego działania nakreślonego treścią powołanego wyżej art. 134 § 1, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji uchybiają przepisom prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że rozstrzygnięcia w sprawie zapadły w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] r. Nr [...] o przyznaniu skarżącemu świadczenia przedemerytalnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwyczajne, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyczerpująco wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., a w razie pozytywnego ustalenia - przeprowadzenie postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Z brzmienia art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpatrzenia dwóch połączonych ze sobą spraw, to jest sprawy dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W zależności od wyniku przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 151 k.p.a. Z kolei przepis art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli organ stwierdzi w wyniku wznowienia postępowania, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji - której dotyczy wznowione postępowanie - na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. organ administracyjny ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie z art. 146 k.p.a. nie uchyla się decyzji jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany tym przepisem okres czasu (art. 146 § 1), a także nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2). Powyższa regulacja określa zatem przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, natomiast ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania, co nastąpiło na mocy postanowienia z dnia [...] r., organ wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że postępowanie wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Okolicznością uzasadniającą wznowienie z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. o przyznaniu W. W. świadczenia przedemerytalnego uznano ujawnienie faktu, że prowadził on działalność gospodarczą nieprzerwanie od [...] r., co wynikało z pisma [...] Urzędu Skarbowego z dnia [...] r. W tej sytuacji na organach administracyjnych rozpoznających niniejszą sprawę, po wznowieniu postępowania, ciążył obowiązek zbadania czy istniała przyczyna wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stały okoliczności, o jakich mowa w art. 146 § 1 kpa. Przepis ten mówi między innymi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Tymczasem organy obu instancji orzekając o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu W. W. prawa do świadczenia przedemerytalnego przeoczyły, że od daty doręczenia tej decyzji minęło pięć lat. Jak wynika bowiem z dowodu zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy doręczenie przedmiotowej decyzji nastąpiło w dniu [...] r., co oznacza, że możliwość jej uchylenia upłynęła w dniu [...] r. Natomiast decyzja Kierownika Filii Powiatowego Urzędu Pracy w K. o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. oraz odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego została wydana w dniu [...] r., a więc po upływie pięcioletniego terminu. Powyższe ma ten skutek, że organ decyzji z dnia [...] r. przyznającej W. W. świadczenie przedemerytalne nie mógł już uchylić, lecz jedynie mógł stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Należy przy tym podkreślić, że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47 227). Niedopuszczalność uchylenia decyzji z dnia [...] r. z powodu upływu terminu oznacza, iż decyzja ta nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, gdyż orzekające organy naruszyły przepisy postępowania nie uwzględniając z urzędu przesłanki, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwiającej uchylenie decyzji z dnia [...] r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni rozważania Sądu w powyższym zakresie oraz wyda decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z art. 152 tej ustawy do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.