IV SA/Gl 331/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 106 ust. 5, art. 12 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), uchylił ostateczne rozstrzygnięcie z dnia [...] r. nr [...] przyznające A. K. zasiłek okresowy w kwocie 341,37 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r.. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, w toku rozpatrywania nowego wniosku o przyznanie pomocy finansowej dla strony ustalono, iż A.K. jest właścicielką samochodu [...] o nr rej. [...], rok produkcji 2003, zakupionego w dniu 29 września 2008 r. Strona oświadczyła, że samochód został zakupiony jako środek transportu umożliwiający dojazd do lekarza i rehabilitację, jednakże nie przedłożyła dokumentów potwierdzających tą okoliczność. Co więcej, nikt z członków jej rodziny nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności i nie wymaga pomocy osoby drugiej. Dodatkowo, strona nie podała ceny zakupu auta oraz pochodzenia środków na zakup tłumacząc jedynie, że znalazła "bogatego sponsora". Z tych przyczyn, organ pozyskał w tym zakresie informacje z Urzędu Miasta, iż cena zakupu w/w pojazdu wyniosła ok. 22.500 zł. Zdaniem organu, podane przez stronę miesięczne koszty zakupu paliwa w wysokości 50,- zł. są zaniżone, a samochód prawdopodobnie jest wykorzystywany do celów zarobkowych. Jednocześnie rodzina korzysta z różnych form pomocy społecznej już od 2005 r. i wielokrotnie była pouczana o konieczności informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej. Podniesiono również, że użytkowanie i utrzymanie samochodu nie jest niezbędną potrzebą, a korzystanie z pomocy finansowej i rzeczowej byłoby niesprawiedliwie społecznie wobec innych beneficjentów pomocy społecznej nie posiadających takich zasobów majątkowych, jak rodzina strony. Organ dokonał analizy budżetu rodziny A.K. i uznał, że wykazywane wydatki przekraczają dochody o kwotę 318,42 - zł. bez uwzględnienia wydatków na codzienne funkcjonowanie, tj. zakup żywności, środków czystości itp. Stwierdzone dysproporcje pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową wskazują na zdolność rodziny do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w oparciu o własne zasoby majątkowe. A. K. w dniu 22 listopada 2011 r., wspólnie ze swoim mężem Z.K., wniosła odwołanie od kliku decyzji, w tym i od powyższej, w którym wyraziła swoje niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podniosła między innymi, iż samochód został zakupiony z darowizny przekazanej przez dziadka i o tym fakcie wiedział pracownik socjalny (F.). Pracownik ten poinformował stronę, iż po konsultacji z organami Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. uznano za dopuszczalny zakup samochodu ze względu na niepełnosprawność małżonków oraz matki strony. Obszernie odniosła się do sytuacji materialnej, zdrowotnej i bytowej swojej rodziny, załączając w tym zakresie szereg dokumentów. Zauważył, iż uzyskiwany przez jego rodzinę dochód w wysokości około 1 500,- zł. miesięcznie nie jest w stanie pokryć wszystkich jej wydatków, dlatego ma zadłużone mieszkanie na kwotę 1 679 zł. oraz zmuszony był zaciągnąć kredyt w banku i pożyczki od znajomych. Pozbawienie jego rodziny pomocy doprowadziło do konieczności ograniczenia zakupu niezbędnych do jej egzystencji leków, jak również dostrzegł liczne uchybienia w toku postępowania administracyjnego, co skutkowało negatywną oceną pracy pracowników organu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył obowiązujące przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym treść jej art. 12 i art. 106 ust. 5. Zauważył, iż pomoc społeczna nie powinna być udzielana, jeżeli osoba lub rodzina jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Możliwość samodzielnego pokonania sytuacji kryzysowych zależy zwykle od posiadania odpowiednich środków finansowych, a przyznanie pomocy społecznej w zdecydowanej większości przypadków uzależnione jest od sytuacji majątkowej potencjalnego świadczeniobiorcy, w szczególności zaś od jego dochodów. Rozstrzygnięcie oparte o treść art. 12 ustawy o pomocy społecznej podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, a przesłanki określone w tym przepisie uprawniają organ do wszczęcia postępowania, w celu zmiany bądź uchylenia decyzji. Mimo, że są to działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, mając zwłaszcza na uwadze ograniczone środki przyznane na pomoc społeczną. Instytucje pomocy społecznej powołane są do udzielania wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym, a pomoc społeczna nie ma charakteru stałego i nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Dodatkowo, świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być traktowane, jako stałe źródło dochodu, bowiem rolą organów pomocy społecznej jest przeciwdziałanie traktowaniu świadczeń pomocowych, jako oczywistej i bezwarunkowej należności ze strony państwa. Dlatego też osoby, które korzystają ze świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Na rozprawie administracyjnej, na którą wezwano przedstawicieli organu pierwszej instancji oraz A. i Z.K. okazano cały przedłożony materiał dowodowy. Zdaniem Kolegium, członkowie rodziny, w tym osoby niepełnosprawne starają się prawidłowo funkcjonować, Z. K. prowadził działalność gospodarczą, a rodzina wyjeżdżała na wakacje, tym samym nie sposób podzielić zarzutu odwołania, iż członkowi rodziny nie wiedzieli co podpisują w protokole wywiadu środowiskowego. W kwestii zakupu i eksploatacji samochodu [...] o nr rej. [...] Z.K. i A. K. nie poinformowali organu pierwszej instancji o tym fakcie organu I instancji. W analizach budżetu rodziny, przeprowadzanych z czynnym jej udziałem i w protokołach wywiadu środowiskowego, nie wykazywano w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania jakichkolwiek kosztów eksploatacji samochodu. W ocenie Kolegium nie może być zaakceptowana sytuacja, w której rodzina Z. K. otrzymuje od swoich krewnych znaczne środki finansowe, następnie użytkuje rzeczy o dużej, a nawet znacznej wartości oraz nie zgłasza tego faktu organowi pomocy społecznej. Gdyby, dorośli członkowie rodziny powiadomili organ pierwszej instancji niezwłocznie o tych okolicznościach, czyli współdziałali z pracownikami socjalnymi w zakresie udzielania im wszelkich informacji w sposób bezpośredni a nie dowolny z uwagi na składanie sprzecznych następujących po sobie oświadczeń, nie doszłoby do sytuacji, w której ich postawa nie może zostać uznana za zasługującą na aprobatę. Powyższe stanowi podstawę do uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej rodzinie odwołującego świadczenia z pomocy społecznej, gdyż organ administracji nie posiadał wiedzy o okolicznościach stanu faktycznego dotyczących ich sytuacji i mających wpływ na uprawnienia do pobierania przyznanych wcześniej świadczeń. Ustalenie organu zostały poczynione w znacznej mierze bez współdziałania odwołującego mimo, iż A. i Z. K. byli pouczeni o okolicznościach, których wystąpienie powoduje brak prawa do pobierania przyznanych im świadczeń. Zdaniem organu odwoławczego środki finansowe, uzyskiwane przez rodzinę powinny być w pierwszej kolejności przeznaczone na zakup żywności, na opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, na zakup opału, na zakup środków czystości itp. One to bowiem stanowią niezbędne potrzeby bytowe zapewniające rodzinie prawidłową egzystencję. Tymczasem działania odwołującego wskazują, iż posiada zasoby, możliwości i umiejętności pozyskiwania środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych rodziny, albowiem nie informował o kosztach związanych z posiadaniem i eksploatacją samochodu. Ponadto, członkowie rodziny odwołującego nie dowiedli, iż powiadomili pracowników organu o: fakcie otrzymania darowizny, zakupie samochodu, konieczności ponoszenia kosztów związanych z eksploatacją i ubezpieczeniem samochodu. W ocenie Kolegium, zakup wartościowego przedmiotu, ze środków finansowych uzyskanych z darowizny nie zgłoszonej do urzędu skarbowego, która nastąpiła na okres poprzedzający lub zgodny z udzielonym świadczeniem, wypełnia przesłanki określone w art. 12 ustawy o pomocy społecznej. W części końcowej uzasadnienia sformułowano pogląd, iż niepoinformowanie organu pomocowego o zmianie sytuacji materialnej strony spowodowało pobranie świadczenia nienależnego, co w świetle art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dawało podstawę do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.K. zakwestionowała szereg decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K., w tym również decyzję z dnia [...] r., nr [...]. Podniosła w skardze, iż nie zgadza się decyzją, która narusza prawa osób niepełnosprawnych. Wniosła o ustanowienie adwokata z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Powyższa regulacja prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięcia także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zauważyć przyjdzie, że organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgromadził istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je ocenił, mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego, w tym zasady logiki i doświadczenia oraz zajęte w sprawie stanowisko umotywował w sposób przekonujący stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] uchylające ostateczne rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania A.K. zasiłku okresowego w kwocie 341,37 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 106 ust. 5 oraz art. 12 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm., dalej u.p.s.). Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w jej art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jak stanowi art. 12 u.p.s., w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Jak wynika z akt sprawy organy orzekające w sprawie uznały za zasadne uchylić decyzję przyznającą skarżącej zasiłek okresowy ze względu na zaistnienie dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową rodziny. Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, iż przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie w drodze rozstrzygnięcia, które ma charakter związany bądź tez uznaniowy. Zmiana lub uchylenie na niekorzyść strony bez jej zgody jest obligatoryjne w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony albo pobrania nienależnego świadczenia. Natomiast w sytuacji kiedy wystąpiły przesłanki, o których mowa w jej art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s. wzruszenie decyzji ostatecznej w tym trybie ma charakter uznaniowy (organ może dokonać zmiany lub uchylenia decyzji). W ocenie Sądu, aczkolwiek nie zostało to wyraźnie wyeksponowane tak w przytoczeniu podstawy prawnej, jak i w uzasadnieniu decyzji podjętej przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie, materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiła norma zawarta w części pierwszej art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 6 pkt. 16 i art. 12 tej ustawy. Uznać przyjdzie, iż okolicznością przesądzającą o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie skarżącemu był fakt nienależnego pobrania świadczenia, a nie stan dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową rodziny, o jakim mowa w art. 12 u.p.s. Na rzecz takiego stanowiska przemawiają trzy okoliczności. Po pierwsze – wedle definicji ustawowej, zamieszczonej w art. 6 pkt. 16 u.p.s., świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. A więc każde świadczenie pieniężne uzyskane ( a także pobrane) w wyniku niepoinformowania organu pomocowego o zmianie sytuacji materialnej ma charakter "świadczenia nienależnie pobranego". Po drugie – przesłanka świadczeń nienależnie pobranych, jako podstawa obligatoryjnej zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. wyprzedza przesłankę dysproporcji, która stwarza jedynie możliwość zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. Innymi słowy rzecz ujmując, jeśli w wyniku stwierdzonej dysproporcji doszło do nienależnego pobrania świadczenia ze względu na niepoinformowanie organu pomocowego o zaistnieniu zmian w sytuacji majątkowej beneficjenta świadczenia, to konsekwencja zaistnienia owej dysproporcji jest stan "świadczenia nienależnie pobranego". Przepis art. 109 u.p.s. nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Skarżąca była prawidłowo pouczona o tym obowiązku, ze względu na zamieszczenie stosownej klauzuli w decyzji przyznającej świadczenie z dnia 29 września 2008 r. (k.-4). Co za tym idzie powinna była poinformować organ o zmianie swoje sytuacji majątkowej, związanej z nabyciem samochodu, która to okoliczność wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Wobec powyższego, skoro stan dysproporcji w rozumieniu art. 12 u.p.s. niewątpliwie zaistniał w przypadku skarżącej w wyniku nabycia samochodu o znacznej wartości (ok. 20 tys. zł) i jednocześnie była ona zobligowana do poinformowania o tym organu pomocowego, a tego nie uczyniła, pobrane przez nią świadczenie wypełnia znamiona "świadczenia nienależnie pobranego". Ów stan dysproporcji zaistniał w dacie nabycia samochodu, natomiast samo pobranie nienależnego, w związku z tym, zasiłku okresowego nastąpiło po wypłacie świadczenia. Dopiero dysponując wiedzą wynikającą z informacji przekazanej przez Wydział Komunikacji Urzędu Miejskiego w B. pismem z dnia 29 września 2011 r. o cenie zakupu samochodu (wynikającej z przedstawionej faktury – k.-20) organ pomocowy mógł powołać się na tą okoliczność. Wobec tego zastosowanie art. 106 ust. 5 u.p.s. i uchylenie decyzji z dnia [...] r. przyznającej zasiłek okresowy znajduje uzasadnienie. Wyjaśnienia wymaga kwestia "wstecznego’ działania decyzji uchylającej, która została podjęta w dniu [...] r., natomiast znosiła skutki prawne decyzji przyznającej świadczenie z dnia [...] r. od dnia jej wydania. Problem jest o tyle istotny, że wedle przeważających poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie, akt podejmowany na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny, co wiąże się z jego działaniem na przyszłość (ex nunc ). Działanie "wsteczne" (ex tunc) może mieć jedynie akt deklaratoryjny, co wykluczałoby możliwość podjęcia zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazana podstawę prawną. W ocenie Sądu pogląd o konstytutywnym charakterze decyzji podejmowanej na podstawie wspomnianego przepisu co do zasady, należy uznać za trafny z tym jednak z zastrzeżeniem, że skutki decyzji konstytutywnej mogą, na mocy normy ustawowej stanowiącej podstawę jej wydania, zostać przesunięte "w przeszłość". Pogląd taki pojawia się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2012 r. I OSK 982/12 (CBOSA): "W sprawie niesporne jest, że decyzje podejmowane na podstawie art.106 ust.5 ustawy mają charakter konstytutywny. Jednakże wbrew odmiennym zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesadza jeszcze o temporalnej skuteczności takich aktów administracyjnych. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M.Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nst. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09 i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151)." Decyzja uprawniająca do określonego świadczenia z zakresu pomocy społecznej pozostaje aktualna o ile stan faktyczny, który był podstawą jej wydania pozostaje bez zmian. W sytuacji, kiedy stan ten, tak w jak w przedmiotowej sprawie, uległ zmianie powoduje to konieczność weryfikacji (zmiany, uchylenia) tejże decyzji. Jedynie w przypadku nieznacznej zmiany dochodu, nie przekraczającej 10% kryterium dochodowego, zmiana taka nie wpływa na wysokość świadczenia (art. 106 ust. 3a i 3b). Wobec powyższego, skoro stan faktyczny sprawy uległ zmianie ze względu na istotną zmianę sytuacji materialnej skarżącej, wydanie decyzji uchylającej prawo do świadczenia z mocą wsteczną na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. znajduje uzasadnienie. Sąd nie dopatrzył się z urzędu nieprawidłowości w działaniu organów orzekających, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny przepisów obowiązującego prawa, albowiem ocena ta pomimo subiektywnych odczuć skarżącego została dokonana przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.