IV SA/Gl 336/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B. (dalej organ pierwszej instancji) odmówił przyznania R. J. (dalej wnioskodawca, strona lub skarżący) zasiłku celowego na zakup leków. Organ pierwszej instancji podniósł, że w piśmie z dnia 12 listopada 2015 r., w którym zawarto wniosek o udzielenie pomocy strona oświadczyła, że mieszka i pozostaje na utrzymaniu małżonki – I. J. Natomiast podczas wywiadu środowiskowego, który został przeprowadzony w dniu 30 listopada 2015 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, że mieszka wspólnie z żoną, w mieszkaniu - w którym żona jest głównym lokatorem, lecz prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Jednocześnie odmówił podania przesłanek potwierdzających deklarowaną rozdzielność gospodarstw domowych. Wskazał, że jest bezrobotny i nie osiąga żadnego dochodu, jest ubezpieczony wspólnie z żoną. Podczas wywiadu środowiskowego obecna była małżonka wnioskodawcy, jednak odmówiła złożenia oświadczeń potwierdzających sytuację materialno-bytową oraz sytuację rodzinną. Zobowiązała się do wyjaśnienia niejasności w terminie 7 dni od dnia wywiadu, w siedzibie Ośrodka. W powyższym terminie ani skarżący, ani jego żona nie złożyli dodatkowych wyjaśnień, wobec czego organ pierwszej instancji – pismami z dnia 9 grudnia 2015 r. - wezwał każdego z małżonków do złożenia wyjaśnień. Wezwania, skutecznie doręczone, pozostały bez jakiejkolwiek reakcji. W związku z powyższym organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup leków ponieważ strona uniemożliwiła ustalenie stanu faktycznego w zakresie sytuacji materialno-bytowej. Podkreślił, że art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę do żądania przez pracownika socjalnego, złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia niezbędnych oświadczeń w tym zakresie stanowi natomiast podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Pismem z dnia 24 stycznia 2016 r. strona wniosła w terminie odwołanie, wyrażając niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skarżący eksponował okoliczność, że w trakcie wywiadu środowiskowego złożył oświadczenie pod wpływem groźby ze strony funkcjonariusza policji, który posiadał broń palną, a w okolicznościach sprawy asystował pracownikowi socjalnemu. Doszło do znęcania się fizycznego i psychicznego nad wnioskodawcą i jego żoną. W związku z powyższym wniósł o zawiadomienie organów ścigania i prokuratury. Podkreślił, że w sytuacji, kiedy jest chory, niepełnosprawny i wykazał za pośrednictwem dokumentów z Urzędu Skarbowego, że nie osiąga żadnych dochodów, należało mu udzielić pomocy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego, treść decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzuty podniesione w odwołaniu. Kolejno przytoczono treść art. 39 ust. 1 i 2, art. 107 ust. 1 i 5, art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Akceptując ustalenia dowodowe organu pierwszej instancji i przyjmując je za własne Kolegium podkreśliło okoliczność, iż z wniosku o udzielenie pomocy i załączników do tego wniosku wynikało, iż strona jest niepełnosprawna, chora, w 2014 r. nie osiągnęła żadnych dochodów i nie wystarcza jej środków na zakup lekarstw. Skarżący, jak podał pozostawał na utrzymaniu żony – emerytki, która otrzymuje niską emeryturę (1.113,58 zł netto). Natomiast w trakcie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, skarżący akcentował okoliczność, że mieszka z żoną, ale prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Podkreślił, że jest bezdomny, bezrobotny, bez prawa do zasiłku i nie posiada kredytu. Wywiad został przeprowadzony w asyście funkcjonariusza policji z uwagi na incydent na terenie MOPS-u w dniu złożenia przez stronę wniosku; skarżący zachowywał się wówczas w stosunku do pracowników organu agresywnie, niebezpiecznie i obraźliwie. W załączniku do wywiadu żona wnioskodawcy zobowiązała się do zgłoszenia w organie w terminie 7 dni celem uzupełnienia dokumentacji w zakresie podniesionej rozdzielności gospodarstw domowych i została pouczona o konsekwencjach braku współdziałania z pracownikiem socjalnym. Nie wywiązała się z tego zobowiązania. Ani strona, ani żona wnioskodawcy nie zareagowali też na wezwania z dnia 9 grudnia 2015 r., doręczone w dniu 21 grudnia 2015 r., z prośbą o kontakt w terminie 3 dni w celu złożenia oświadczeń dotyczących rozdzielności gospodarstw domowych. Kolegium wywiodło, że niewyjaśnienie – pomimo stosownych wezwań - kwestii dotyczącej wspólnego gospodarowania stanowi podstawę do odmowy przyznania stronie wnioskowanego zasiłku celowego w oparciu o art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, gdyż brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia prawidłowe rozpatrzenie wniosku o udzielenie świadczenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona podniosła, że decyzja jest sprzeczna z prawem krajowym oraz unijnym. Ponadto, skarżący stwierdził, że rozbieżności w oświadczeniach złożonych przez niego dotyczące wspólnego gospodarowania z małżonką wynikały z faktu, że pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przeprowadził wywiad ze skarżącym w obecności funkcjonariusza Policji, który wyrwał skarżącemu kwestionariusz i groził bronią palną; zatem skarżący uważa, że złożył oświadczenie pod wpływem groźby. Podniósł, że jeżeli jego skarga nie zostanie uwzględniona odda swoją sprawę do Komisji Europejskiej. Skarżący zażądał skierowania z urzędu zawiadomienia do organów ścigania, prokuratury oraz Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Ponadto wskazał, że zwróci się do sądu o wynagrodzenie za zaniechanie i przewlekłość, które wyrządziły mu szkodę oraz krzywdę. Końcowo wniósł o wyłączenie tut. Sądu od rozpatrywania jego skargi ponieważ Sąd wykazywał się w jego sprawach stronniczością. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację, zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 24 maja 2016 r. Sąd odrzucił wniosek skarżącego o wyłączenie sądu. Postanowieniem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1043/16 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił zażalenie na to postanowienie wskazując, że zgodnie z art. 194 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) na postanowienie odrzucające wniosek strony o wyłączenie Sądu zażalenie nie przysługuje. Pismem z dnia 4 grudnia 2016 r. strona wywiodła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Sąd w niniejszej sprawie, wnosząc o zasądzenie odpowiedniej kwoty ustalonej przez ustawodawcę. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OPP 105/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na przewlekłość postępowania wskazując, że działania tut. Sądu podejmowane były sprawnie, bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone w administracyjnym toku instancji zaskarżoną decyzją toczyło się w przedmiocie przyznania wnioskowanego przez skarżącego zasiłku celowego na leki. Organy stwierdziły, że w analizowanej sprawie zachodzi podstawa do odmowy udzielenia pomocy we wnioskowanej formie, gdyż w ramach ustaleń dowodowych okoliczności relewantnych prawnie konieczne było dokonanie stanowczych i jednoznacznych ustaleń dotyczących wspólnego bądź rozdzielnego prowadzenia gospodarstw domowych przez skarżącego i jego żonę; a w konsekwencji sytuacji materialnej skarżącego. Ustaleń tych nie zdołano poczynić – pomimo podjętych prób - ze względu na brak współdziałania skarżącego (a także jego żony). Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej ustawa) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany w przypadku, gdy wniosek dotyczy jednej z potrzeb wymienionych w katalogu wyżej wskazanym; z tym zastrzeżeniem, że jest to katalog otwarty. Jednakże ustawodawca uzależnia udzielenie pomocy w tej formie również od spełnienia innych wymogów ustawowych; między innymi od wystąpienia trudnej sytuacji życiowej uzasadniającej przyznanie świadczenia (art. 7 ustawy) oraz od spełnienia kryterium dochodowego. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich obligatoryjnych wymogów ustawowych organ wydaje decyzję uznaniową, mocą której przyznaje zasiłek celowy lub odmawia jego przyznania. Natomiast niespełnienie chociażby jednego z obligatoryjnych wymogów uniemożliwia przyznanie wnioskowanej pomocy. W takim przypadku organ jest obowiązany odmówić udzielenia pomocy, a decyzja ma charakter związany. Zgłoszona przez skarżącego potrzeba mieści się w katalogu potrzeb, na zaspokojenie których zasiłek celowy może być przyznany. Nie jest również kwestionowana trudna sytuacja życiowa skarżącego. Jednakże ustalenia dowodowe nie dają podstaw do stwierdzenia, czy w przypadku skarżącego zostało spełnione kryterium dochodowe. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny"- przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Stosownie do definicji legalnej zamieszczonej w art. 6 pkt 10 ustawy osoba samotnie gospodarująca, to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jak wynika z przytoczonych przepisów okoliczność, czy skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, czy prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną jest okolicznością istotną prawnie, gdyż warunkuje dokonanie ustaleń dotyczących sytuacji materialnej i zastosowanie odpowiedniego kryterium dochodowego. Podkreślić trzeba, że w procesie stosowania prawa koniecznym jego etapem jest etap ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą do wydania zgodnej z prawem decyzji administracyjnej. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości fakt, iż organy nie dokonały jednoznacznych ustaleń w zakresie wspólnego bądź rozdzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez wnioskodawcę i jego żonę. Tym samym nie było możliwości stwierdzenia jakie kryterium dochodowe należy w tej sprawie zastosować i czy należy je odnosić do niekwestionowanego braku dochodów skarżącego, czy również do emerytury żony w dokumentowanej kwocie brutto 1.914,52 zł (netto 1.113,58 zł). W konsekwencji nie było możliwości stwierdzenia, czy wnioskowana pomoc może zostać przyznana. Sąd stwierdza, że ustalenia faktyczne sprawy nie dawały podstaw do przyznania żądanego zasiłku celowego, gdyż nie obejmowały wszystkich okoliczności relewantnych prawnie. W świetle powyższego odpowiedzieć należy na pytanie, czy braki ustaleń dowodowych obarczają organ, czy obarczają stronę. W przypadku stwierdzenia, że jest to wadliwość proceduralna organu, istniałaby podstawa do usunięcia z obrotu zaskarżonej decyzji. W przypadku natomiast stwierdzenia, że niekompletność ustaleń dowodowych obciąża skarżącego, odmowę przyznania świadczenia należałoby ocenić jako zasadną, prawidłową i legalną. Na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) - a więc podstawowej procedury stosowanej w postępowaniach administracyjnych o charakterze innym niż podatkowe - postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Powyższe oznacza, że to na organie - w myśl zasady wynikającej z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Trzeba mieć jednak na uwadze przepis art. 14 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym jedynie w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - i to jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ta norma wskazuje, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej należy dokonać wnikliwej analizy jej szczególnych rozwiązań legislacyjnych, które mają pierwszeństwo przed zasadami wynikającymi z procedury ogólnej. W tym miejscu wskazać trzeba, że pomoc społeczna jest jedną ze składowych polityki społecznej państwa. Jej istotą jest podejmowanie, przy pomocy środków publicznych, działań zmierzających do możliwie najlepszego ukształtowania sfery bytowej obywatela. Środki te nie mają jednak wymiaru nieograniczonego, co oznacza konieczność ich reglamentacji oraz ścisłego dokumentowania, przez organy zajmujące się dystrybucją tych środków, wystąpienia przypadku uzasadniającego udzielenie pomocy. W tym celu ustawodawca wprowadził w ustawie o pomocy społecznej szczególny rodzaj dowodu jakim jest rodzinny wywiad środowiskowy. Rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle istotna, jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. W myśl art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Poprzez wywiad środowiskowy mogą zostać wyjaśnione istotne okoliczności sprawy. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych - w postaci np. zasiłku celowego - na zaspokajanie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny (art. 4 ustawy) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy). Nie mogą zatem odmówić żądanych w trakcie wywiadu środowiskowego informacji, czy też przedstawienia stosownych dokumentów. Niedopełnienie przez stronę tego obowiązku uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w art. 11 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 431/15, LEX nr 2168106). Pojęcie "obowiązku współdziałania" nie zostało zdefiniowane w ustawie, ale ugruntowane poglądy judykatury pozwalają przyjąć, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1055/16). Patrząc przez ten pryzmat na pojęcie "współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym" zgodzić się zatem należy również z poglądem, że pojęcie to rozumieć należy jako umożliwienie pracownikowi socjalnemu ustalenie całokształtu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej beneficjenta, co będzie się urzeczywistniać poprzez złożenie wyczerpujących i zgodnych z rzeczywistością informacji, przedłożenie stosownych dokumentów, czy też złożenie wyczerpujących wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1026/15, LEX nr 2151263). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że trafnie w analizowanej sprawie organy pomocy społecznej wskazały na brak współdziałania ze strony skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Postawa skarżącego uniemożliwiła dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji materialno-bytowej; w szczególności w zakresie prowadzenia przez skarżącego i jego żonę wspólnego gospodarstwa domowego bądź gospodarstw rozdzielnych. W konsekwencji nie było również możliwe ustalenie sytuacji materialnej skarżącego oraz stwierdzenie, czy został spełniony wymóg kryterium dochodowego. Ustalenie tych okoliczności było niezbędne, a skarżący składał sprzeczne oświadczenia w tym względzie i w żaden sposób nie zareagował również na dodatkowe wezwanie organu do złożenia wyjaśnień, skutecznie doręczone w dniu 21 grudnia 2015 r. Niekompletność ustaleń dowodowych obciąża wyłącznie skarżącego, a brak współdziałania prawidłowo został oceniony przez organy jako podstawa do odmowy przyznania żądanego zasiłku celowego, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy. W tym miejscu nadmienić jeszcze trzeba, że Sąd nie daje wiary gołosłownym twierdzeniom skarżącego o groźbach kierowanych pod jego adresem przez funkcjonariusza policji. Asysta policji była skutkiem agresywnych zachowań skarżącego w stosunku do pracowników organu pierwszej instancji i miała na celu umożliwienie pracownikowi socjalnemu wypełnienie obowiązków związanych z koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nadto skarżący nie reagował na wezwanie organu zmierzające do wyjaśnienia rozbieżności w jego oświadczeniach, pomimo możliwości złożenia stosownych wyjaśnień już bez obecności funkcjonariusza. Sąd podzielając ocenę organów, iż występujący w sprawie brak współdziałania skarżącego stanowił podstawę do odmowy przyznania świadczenia, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy – nie dopatrzył się możliwości jednoczesnego zastosowania w sprawie art. 107 ust. 5 ustawy. Ten przepis stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia w przypadku odmowy złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Skarżący takie oświadczenie złożył, a jedynie treść oświadczenia może budzić wątpliwości ze względu na jej pozostawanie w opozycji do faktów (np. oświadczono o bezdomności w sytuacji zamieszkiwania w lokalu, którego głównym najemcą jest żona skarżącego). Ze względu na restrykcyjny charakter przepisu Sąd nie znajduje podstaw do dokonania wykładni rozszerzającej. Jednak powołanie się przez organy na ten przepis prawny stanowi wadliwość, która nie miała żadnego wpływu na wynik. Brak współdziałania skarżącego został bowiem jednoznacznie wykazany; stanowi prawidłowo zastosowaną i należycie umotywowaną, w warunkach uznaniowości jej zastosowania, podstawę odmowy przyznania świadczenia – w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.