IV SA/Gl 339/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.) i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania G. Ż. (dalej: "strona") od decyzji z dnia [...] wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że powyższą decyzją, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta P. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt strony w A w R. przy ul. [...] oraz przyznał pomoc w formie częściowej odpłatności za ten pobyt za miesiąc luty/marzec 2017 r. w wysokości różnicy między odpłatnością wnoszoną przez podopiecznego (70% dochodu), a pełnym kosztem utrzymania wynoszącym 30,- zł. na dobę. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 10.03.2017 r. organ I instancji wysłał do strony decyzję listem poleconym, na wskazany do doręczeń adres, tj. A w R. Przesyłka została odebrana w dniu 14.03.2017 r. przez upoważnionego pracownika tego Schroniska (nieczytelny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, znajdującym się w nieponumerowanych aktach sprawy, potwierdzonych za zgodność z oryginałem). W miesiącu wrześniu 2017 r. z organem I instancji skontaktował się Prezes A, który poinformował, że strona twierdzi, że nie otrzymała decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za swój pobyt w schronisku w miesiącach luty i marzec 2017 r. Następnie w dniu 11.10.2017 r. do tego organu wpłynęło pismo strony z dnia 18.09.2017 r., w którym wnosi o przesłanie jej decyzji za miesiąc luty i marzec 2017 r. (akta k. 14). Kopia decyzji została przez organ I instancji przekazana stronie listem poleconym za potwierdzeniem odbioru w dniu 12.10.2017 r. i strona potwierdziła jej odbiór w dniu 17.10.2017 r. Następnie w dniu 25.10.2017 r. strona wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] (k. 18) wskazując, że nie posiadając żadnych dochodów nie jest zobowiązana do ponoszenia opłat za pobyt w Schronisku. Prowadząc postępowanie wyjaśniające Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach ustaliło, zgodnie z oświadczeniem telefonicznym Prezesa A. że przesyłka z decyzją została dostarczona stronie do rąk własnych w dniu 14.03.2017 r., tj. w tym samym dniu kiedy została odebrana przez upoważnionego pracownika tego Schroniska. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. W związku z powyższym organ odwoławczy jest zobowiązany do badania w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeżeli ustali, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i nie przywrócono terminu do wniesienia odwołania, w trybie art. 58 i art. 59 k.p.a., to zgodnie z art. 134 k.p.a. jest zobowiązany do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona nie dotrzymała ustawowego 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 42 i art. 43 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, a w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Decyzja organu I instancji została dostarczona stronie w dniu 14.03.2017 r., pod wskazany przez nią adres zamieszkania, czyli A w R. przy ul. [...] Zdaniem Kolegium, 14-dniowy okres wynikający z powołanego wyżej przepisu art. 44 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 28.03.2017 r. Od daty skutecznego doręczenia stronie decyzji organu I instancji w dniu [...] do dnia 30.10.2017 r., w którym odwołanie strony wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach upłynęło 230 dni. Fakt, iż strona ponownie wystąpiła o doręczenie kopii decyzji przez OPS w P. nie ma znaczenia dla oceny, w jakim dniu upłynął jej ustawowy termin do złożenia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przywołane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] wniosła strona wyrażając niezadowolenie z podjętego w jej sprawie rozstrzygnięcia, domagając się jego uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 42 i art. 43 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz art. 8 § 1 w związku z art. 9 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi strona podała, że decyzją z dnia [...] doręczoną stronie w dniu 12 października 2017 r., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta P., odmówił ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych. Wbrew stanowisku wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, strona kwestionuje okoliczności związane z doręczeniem przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż pisma jej osobiście nie doręczono. Natomiast warunki doręczenia zastępczego określają zamknięty katalog podmiotów upoważnionych do odebrania pisma pod nieobecność adresata. Są to dorosły domownik, sąsiad lub dozorca domu. A zatem o skuteczności doręczenia zastępczego można mówić tylko wówczas, gdy "zastępca" jest jedną ze wskazanych osób. Tymczasem upoważniony pracownik schroniska nie jest żadną z tych osób. Niezależnie od tego, na wypadek gdyby sąd nie podzielił powołanej argumentacji, strona podniosła, iż decyzja, która wpłynęła w marcu 2017 r. do Schroniska różni się od decyzji, która została doręczona stronie w dniu 12 października 2017 r. Różnica, o której mowa, dotyczy punktu 2 (drugiego) sentencji, która w decyzji pierwotnej nie zawiera po słowach "ul. [...] słów znajdujących się w kolejnej decyzji, a mianowicie "luty/marzec". Jednocześnie druga z decyzji (odebrana przez stronę osobiście w dniu 12 października 2017 r.), została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez Kierownika OPS w P. Zdaniem strony, organ wydał dokument o walorze urzędowym, który różni się od pierwotnego, a tym samym w obrocie prawnym funkcjonują obecnie dwie decyzje wydane w tym samym dniu, w tej samej sprawie, lecz różniące się treścią. Stronie nigdy nie doręczono jakiejkolwiek decyzji wskazującej na popełnienie omyłki pisarskiej, tym samym należy przyjąć, iż potwierdzono za zgodność z oryginałem inny dokument, niż ten, który w marcu 2017r. doręczono pracownikowi tego Schroniska. Pomimo powyższych okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Z rozstrzygnięciem tym strona nie może się zgodzić z powodów wyżej opisanych, zważywszy na naruszenie art. 42 i art. 43 oraz art. 8 § 1 w związku z art. 9 k.p.a. Tym samym, sposób prowadzenia postępowania przez wszystkie organy w niniejszej sprawie budzi wątpliwości i podważa do nich zaufanie strony. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekając działają na podstawie przepisów prawa, stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Nadto, co wymaga podkreślenia, postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej kolejności ocenić czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a w dalszej, czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ norma zawarta w art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania jest uniemożliwione. Tym samym organ odwoławczy powinien zbadać dopuszczalność odwołania w sensie przedmiotowym i podmiotowym, czyli czy wniesienie odwołania nastąpiło z zachowaniem terminu i spełnieniem wymogów, co do jego poprawności formalnej, oraz czy jest w ogóle dopuszczalne, co warunkuje prawną jego skuteczność. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, natomiast przesłanki przedmiotowe, to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/GI 209/08, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS"). Brak którejś z powyższych przesłanek skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia unormowanego w art. 134 k.p.a., co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko powoływał się głównie na treść art. 42 i art. 43 k.p.a. i wypływające z nich konsekwencje. Prawna ocena tej sprawy wymaga wskazania na te elementy stanu faktycznego, które są sporne między stronami. Po pierwsze, jakiej treści decyzja została doręczona stronie i kiedy weszła do obrotu prawnego. Po drugie, czy strona w terminie wniosła od niej odwołanie (k. 13). Analiza akt administracyjnych wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie zostały wydane dwie decyzje z tego samego dnia i o tym samym numerze, różniące się jednak treścią. Potwierdzają ten fakt stwierdzenia organu I instancji zawarte w piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (por. k. 21 akt administracyjnych, jak również piśmie z dnia 4 grudnia 2017 r. k. 20, skierowanym do Prezesa A stanowiącym odpowiedź na wątpliwości sprecyzowane przez niego w piśmie z dnia 24 listopada 2017 r. k. 19). Należy podkreślić, że jakiekolwiek wątpliwości związane z treścią rozstrzygnięcia doręczonego stronie, czy też innym uczestnikom postępowania powinny być szczegółowo wyjaśnione, tym bardziej, że strona postępowania nie potwierdziła własnym podpisem potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej, która miała zawierać decyzję, co do której treści zaistniały istotne różnice. W orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony postępowania. Z drugiej strony w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że doręczenie rozstrzygnięcia ma zapewnić stronie możność podjęcia obrony. Należy przychylić się do stanowiska strony, że brak rozpoznania odwołania w badanej sprawie może naruszać art. 134 k.p.a., skoro organ odwoławczy był zobligowany do badania, w pierwszej kolejności, terminowości wniesienia odwołania, to w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powinności tej prawidłowo nie zrealizował, bowiem nie ustalił od jakiej decyzji, a konkretnie jakiej treści decyzja została stronie faktycznie doręczona i kiedy, bo od tej daty rozpoczął bieg i liczyć się powinien termin do wniesienia odwołania. W niekompletnie ponumerowanych aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi przez organ odwoławczy znajdują się potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dwóch decyzji o różnych co do treści rozstrzygnięciach, a nie ich oryginały. Władczość przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych powoduje, że w postępowaniach administracyjnych nie jest właściwie realizowana zasada zaufania obywateli do organów państwa oraz zasada przekonywania, skutkiem czego ustawodawca przeprowadził, ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935), znaczną nowelizację przepisów prawa w szczególności przepisów k.p.a. Nadto uznał, że zmiany te mają przyczynić się do bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli przez wprowadzenie zasad i szczegółowych regulacji pozwalających na efektywniejszą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Zasadniczą bowiem kwestią jest merytoryczne i sprawne załatwienie sprawy administracyjnej, z którą strony zwracają się do organów publicznych. W sytuacji, gdy istnieje decyzja ostateczna, to korzysta ona z przymiotu trwałości i jej zmiana w trybie zwyczajnym jest niedopuszczalna. Niedopuszczalne jest bowiem, aby organ odwoławczy ponownie rozstrzygał w tym samym przedmiocie co decyzja ostateczna, stanowi to naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i tym samym naraża rozstrzygnięcie na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Oznacza to, że organ administracyjny w razie ujawnienia tej okoliczności w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego powinien je umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a., natomiast w przypadku stwierdzenia tej przesłanki w trakcie badania warunków formalnych stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy ponownie przeprowadzi postępowanie i uwzględni wskazane wyżej oceny oraz wytyczne. Zatem musi wyjaśnić różnicę w treści decyzji organu I instancji, sygnalizowaną przez ten organ w piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r., skierowanym do organu odwoławczego, jak również strony i ustalić, która decyzja (o jakiej treści rozstrzygnięcia) została prawidłowo doręczona stronie, oraz należycie uzasadnić zajęte w tej sprawie stanowisko. Gdyby bowiem doręczenie decyzji zawierającej w swej treści rozstrzygnięcie dotyczące miesiąca lutego i marca 2017 r. zostało prawidłowo doręczone stronie w dniu 17 października 2017 r., na skutek pisma strony z dnia 18 września 2017 r., na co powołuje się w skardze, to odwołanie strony z dnia 23 października 2017 r. doręczone bezpośrednio organowi odwoławczemu byłoby złożone w terminie i rolą organu odwoławczego byłoby jego merytoryczne rozpatrzenie. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 40 § 1, art. 42 § 1 i 3, art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a., o czym orzeczono w sentencji.