IV SA/Gl 34/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. ustalił zasady zatrudniania pracowników oświatowych na terenie Miasta P. poprzez zastosowanie stosownej procedury. Wykonanie zarządzenia powierzył Dyrektorom Placówek Oświatowych, Naczelnikowi WEKiS Urzędu Miasta i Dyrektorowi ZEFO. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność powyższego zarządzenia, jako niezgodnego z art. 34b, art. 39 ust 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Organ nadzoru stwierdził, że w podstawie prawnej zarządzenia wskazano na art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który stoi w sprzeczności z art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Organ wskazał, iż art. 34b ustawy o systemie oświaty stanowi, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawach. Jeśli zaś ustawa ujmuje w zakresie kompetencji dyrektora szkoły lub placówki możliwość decydowania o zatrudnieniu bądź zwalnianiu pracowników szkoły będących zarówno nauczycielami jak i i innymi pracownikami, to organ prowadzący nie ma prawnej możliwości wyznaczania procedur zatrudniania nowych pracowników i kontrolowania tej czynności, w tym wyrażania zgody na zatrudnienie takiej osoby, jeśli nie pociąga to za sobą konieczności zmian w strukturze organizacyjnej szkoły bądź placówki oświaty. Zdaniem organu powołany w podstawie prawnej zarządzenia art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia Prezydenta Miasta do wkraczania w uprawnienia kierownicze dyrektora szkoły. Przepis ów stanowi, iż Prezydent Miasta jest zwierzchnikiem służbowym w stosunku do dyrektorów szkoły lub placówek oświatowych. Z tych też względów unieważnienie przedmiotowego zarządzenia było konieczne i w pełni uzasadnione. W skardze Prezydent Miasta P. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od Wojewody [...] kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, wskazując na naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty tj. art. 34b i 39 ust. 3 poprzez błędne przyjęcie, że unieważnione Zarządzenie ingerowało w kompetencje dyrektorów placówek oświatowych w zakresie zatrudnienia i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkół i placówek. Ponadto zarzucono naruszenie art. 91 i 94 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności Zarządzenia z dnia [...] r. po upływie roku od dnia jego podjęcia oraz przyjęcie, że jest sprzeczne z prawem. W konsekwencji doprowadziło to do unieważnienia zgodnego z prawem Zarządzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż Zarządzenie z dnia [...]r. w sprawie zatrudnienia pracowników w placówkach oświatowych na terenie miasta P. rekomendowano dyrektorom procedurę zatrudniania nowych pracowników w placówkach oświatowych na terenie miasta. Nie miało na celu ingerowania w kompetencje dyrektorów szkół, a jedynie miało na celu ustalenie wytycznych co do optymalnego zapewnienia obsady kadrowej szkół i prawidłowym wykonaniu budżetu miasta z uwzględnieniem zasady celowości i oszczędności. Skarżący zarzucił również rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności po upływie roku od dnia podjęcia. Wskazał również, że nie naruszył obowiązku przedłożenia organowi nadzoru zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym albowiem nie jest ono aktem prawa miejscowego. Przedmiotowy przepis nakłada obowiązek przedkładania organowi nadzoru wyłącznie uchwał i zarządzeń porządkowych lub aktów prawa miejscowego. Wobec powyższego Zarządzenie z dnia [...]r. nie mogło być uznane za zarządzenie porządkowe, ani akt prawa miejscowego i dlatego Prezydent Miasta P. nie był zobowiązany do przesłania w/w zarządzenia organowi nadzoru. Owe zarządzenie zostało przekazane organowi nadzoru na wniosek tego organu w dniu [...] r. W związku z upływem jednorocznego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda [...] nie był uprawniony do unieważnienia w/w Zarządzenia. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] podtrzymał w całości swe stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i postulował jej oddalenie jako bezzasadnej. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze organ nadzoru nie zgodził się z twierdzeniem, iż przedmiotowe zarządzenie nie miało na celu ingerowania w kompetencje dyrektorów szkoły. Organ analizując treść Zarządzenia doszedł do przekonania, że miało ono na celu wykształcenie nowej procedury zatrudniania pracowników w szkołach i placówkach oświatowych poprzez wprowadzenie nowych zasad zgłaszania, opiniowania i aprobowania kandydatur na nowych pracowników. Organ nadzoru wskazał, iż Prezydent Miasta nie posiada kompetencji do wydawania wytycznych, ani tym bardziej procedur dotyczących zatrudnienia pracowników w placówkach oświatowych. Powołany w podstawie zarządzenia z dnia [...]r. art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o wykonywaniu uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zdaniem organu nadzoru ujęcie w jednym przepisie uprawnień Prezydenta zarówno w stosunku do pracowników urzędu jak i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, miało na celu zapewnienie organowi wykonawczemu gminy prawidłowego zwierzchnictwa służbowego nad podległymi pracownikami, nie zaś przekazanie uprawnień do wkraczania w ich kompetencje kierownicze. Wojewoda [...] nie zgadza się również z zarzutem skargi dotyczącym przekroczenia rocznego terminu do stwierdzenia nieważności, liczonego od dnia podjęcia uchwały lub zarządzania. Wskazano, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego zarządzenia albowiem doręczenie nastąpiło w dniu [...]r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...]r. Z tych też przyczyn rozstrzygnięcie nadzorcze jest w pełni zgodne z prawem i uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest zgodne z prawem, co w świetle art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym uprawniało Prezydenta Miasta P. jego zaskarżenia. Bezspornym w sprawie jest, iż w dniu [...]r. Prezydent Miasta P. wydał zarządzenie nr [...] w przedmiocie zatrudniania pracowników w placówkach oświatowych na terenie Miasta P., którym wprowadził nowe procedury zgłaszania, opiniowania i uzyskiwania aprobaty podczas zatrudniania na stanowiska w placówkach oświaty. Bezspornym również jest, iż w dniu [...]r. Wojewoda [...] powołując się na stosowne przepisy, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność w/w zarządzenia. Po przeanalizowaniu akt sprawy wyłoniły się dwa sporne zagadnienia: 1. czy nastąpiło naruszenie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym tj. rocznego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego; 2. czy nastąpiło naruszenie art. 34b i 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez niedozwoloną ingerencję w kompetencje dyrektorów placówek oświatowych w zakresie zatrudnienia lub zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły. W odniesieniu do pierwszego z nich należy podnieść, że art. 91 § 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Tyle że wspomniane przepisy nie przewidują w ogóle obowiązku przedkładania wojewodzie większej części zarządzeń wójta i uchwał zarządu gminy. Zgodnie z treścią art. 90 § 1 u.s.g. wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Interpretacja obu tych przepisów nie nastręcza żadnych kłopotów w odniesieniu do uchwał rady gminy. Muszą być one doręczane wojewodzie w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, a w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia wojewoda może orzec o ich nieważności. Jeżeli tego nie uczyni, może zaskarżyć uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 tej samej ustawy do sądu administracyjnego. Poważny problem jednak pojawia się w odniesieniu do zarządzeń wójta. Sama ustawa o samorządzie gminnym bezpośrednio nie wprowadza obowiązku przedkładania zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta). W tej sytuacji pojawia się istotna wątpliwość związana z możliwością zastosowania w odniesieniu do zarządzeń organów gminy niezawierających przepisów porządkowych rozwiązania przyjętego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - 30-dniowego terminu od dnia doręczenia, w którym to terminie organ nadzoru może we własnym zakresie stwierdzić nieważność zarządzenia. Na problem ten zwrócił uwagę P. Chmielnicki w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym (red. P. Chmielnicki, Warszawa 2004, s. 553), przytaczając poglądy piśmiennictwa: że "termin 30-dniowy nie może rozpocząć biegu, jeżeli organowi nadzoru nie przedstawiono aktu organu wykonawczego gminy" (R. Kostecki: Wybrane zagadnienia odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu przed regionalną izbą obrachunkową, "Finanse Komunalne" 1994, nr 3, s. 20); że "termin ten powinien biec od daty powzięcia wiadomości o treści aktu przez organ nadzoru" (A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 488); że "obowiązek ten dotyczy nie tylko uchwał rady gminy, ale i aktów organu wykonawczego gminy" (W. Grzelczak [w:] Z. Niewiadomski, W. Grzelczak: Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990, s.79). Zdaniem Sądu w obowiązującym stanie prawnym przedstawiony pogląd zasługuje na aprobatę. Jeżeli zarządzenie zostanie przedstawione organowi nadzoru, to termin do stwierdzenia jego nieważności, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia. Zauważyć można, że organ nadzoru może w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym zażądać jego przedstawienia. Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że 30-dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru w myśl art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał. Jeśli chodzi o termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta gminy lub uchwały zarządu powiatu, to można by go określić na rok od daty jej podjęcia, jeżeli zarządzenie lub uchwała nie zostały wojewodzie w ogóle przedłożone. Pogląd ten nawiązuje do treści art. 94 ust. 1 u.s.g., który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności aktu (zarządzenia, uchwały) organu gminy lub organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jego podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.g. albo jeżeli jest to akt prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył art. 94 ust.1 u.s.g. albowiem stwierdził nieważność zarządzenia po upływie roku od dnia jego podjęcia. Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] wydane w przedmiocie zatrudniania pracowników w placówkach oświatowych na terenie Miasta P. wprowadziło nowe procedury zgłaszania, opiniowania i uzyskiwania aprobaty podczas zatrudniania na stanowiska w placówkach oświaty nie należy do kategorii zarządzeń porządkowych, których treść musi być udostępniona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 § 1 u.s.g. Sąd pragnie zauważyć iż zarządzenie z dnia [...]r. nie należało do kategorii zarządzeń doręczanych z urzędu organowi nadzoru, ani nie jest aktem prawa miejscowego według art. 41 u.s.g. Zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Sąd podkreśla, iż akt prawny będący przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest uchwałą, ani ze względu na swoją treść nie jest zarządzeniem porządkowym, a tym samym nie podlegało doręczeniu z urzędu organowi nadzoru, zgodnie z art. 90 § 1 u.s.g. Zdaniem Sądu kwestia 30 dniowego terminu liczonego od dnia dowiedzenia się o treści zarządzenia w przedmiotowej sprawie nie miała żadnego znaczenia albowiem został naruszony roczny termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność wynikający z art. 94 § 1 u.s.g., liczony od dnia podjęcia zarządzenia. W takim przypadku organ nadzoru miał 30 dni do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony od dnia dowiedzenia się o treści zarządzenia i rok od dnia podjęcia zarządzenia. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia w dniu [...] r. Działanie organu nadzoru badane w toku przedmiotowego postępowania było obarczone błędem polegającym na naruszeniu art. 94 § 1 u.s.g. i uchybieniu rocznemu terminowi liczonemu od dnia podjęcia zarządzenia. Organ nadzoru wiedząc, że upłynął roczny termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego mógł ten akt zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązujących przepisów może stwierdzić niezgodność z prawem przedmiotowego zarządzenia. Sąd stwierdzając naruszenie art. 94 u.s.g., co było bezpośrednią podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, nie musiał badać drugiego zarzutu, czy nastąpiło naruszenie art. 34b i 39 ust. 3 poprzez niedozwoloną ingerencję w kompetencje dyrektorów placówek oświatowych w zakresie zatrudnienia lub zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem rocznego terminu od dnia podjęcia zarządzenia z dnia [...]r. to Sąd dopatrzył się w działaniu Wojewody naruszenia prawa materialnego, co skutkować musiało uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 z e zm.).