IV SA/Gl 343/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę. Rada Gminy T., uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustaliła zasady korzystania ze stołówek szkolnych. Wykonanie uchwały powierzono dyrektorom szkół prowadzonych przez Gminę T. i określono, że wchodzi ona w życie z dniem [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda Ś., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy w T. z dnia [...] r. w sprawie zasad korzystania ze stołówek szkolnych jako sprzecznej z art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jedn. Dz. U. Nr 256 z 2004 r. poz. 2572 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że pod pojęciem organu prowadzącego szkołę, którym posługuje się przepis art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty należy rozumieć organ wykonawczy gminy. Wskazuje na to m. in. treść art. 67a ust. 4 tej ustawy, który również posługuje się pojęciem organu prowadzącego szkołę, stanowiąc, że organ ten może zwolnić rodziców lub ucznia z całości lub części opłat za korzystanie ze stołówki. Zdaniem organu nadzoru takie zwolnienia mogą być dokonywane wyłącznie w drodze indywidualnej decyzji. Konstrukcja tego przepisu wyklucza w praktyce możliwość dokonywania tych zwolnień przez organ stanowiący gminy. Uznanie organu wykonawczego za organ prowadzący szkołę na gruncie art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty oznacza, że jest on nim również w przypadku art. 67a ust. 2 tej ustawy, gdyż wykładnia systemowa skłania do wniosku, iż w obrębie jednego artykułu pojęcie organu prowadzącego szkołę powinno mieć to samo znaczenie. Ponadto organ nadzoru wskazał, że art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty przyznaje organowi prowadzącemu szkołę kompetencje do ustalenia wysokości opłat oraz zasad korzystania z konkretnej stołówki. Zdaniem organu nadzoru, konstrukcja tego przepisu wskazuje wyraźnie, że powyższe kompetencje zostały przyznane na rzecz organu wykonawczego. Organ nadzoru podniósł również, że domniemanie kompetencji rady gminy dla wszelkich spraw pozostających w zakresie działania gminy, wprowadzone w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie uprawnia do stwierdzenia, iż to właśnie radę gminy należy rozumieć pod pojęciem organu prowadzącego szkołę, którym posługuje się art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Szkoły są bowiem prowadzone również przez jednostki pozostałych szczebli samorządu terytorialnego, tymczasem zarówno w ustawie o samorządzie powiatowym, jak i w ustawie o samorządzie województwa brak jest odpowiednika art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzającego domniemanie kompetencji na rzecz organów stanowiących tych jednostek. Wobec powyższego, organem uprawnionym do wykonania delegacji z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, a więc do ustalenia zasad korzystania ze stołówki oraz określenia wysokości opłat za korzystanie z niej, jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Wójt Gminy T. Rada Gminy T., podejmując przedmiotową uchwałę, wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego i inne osoby prawne i fizyczne. Wobec tego organem prowadzącym szkołę nie jest wójt gminy. Na podstawie art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, a nie rada gminy czy też wójt gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a zatem także sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym) w rozumieniu zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 w/w ustawy). Z uwagi na to, że z przepisów ustawowych, a w szczególności z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wynika, aby ustalanie zasad korzystania ze stołówek należało do wójta gminy, nie do przyjęcia jest pogląd, że rada gminy nie ma umocowania do podejmowania uchwał w tym zakresie. Tym bardziej, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji wójta gminy należy wykonywanie uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. Natomiast podzielić należało pogląd wyrażony w skardze, że do kompetencji wójta gminy należy wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach, wymienionych w art. 67 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, tj. dotyczących zwolnienia rodziców lub uczniów z opłat za korzystanie ze stołówki. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i uzasadnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia. Po upływie powyższego terminu – jak stanowi przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należało, że wnioski organu nadzoru o sprzeczności z prawem uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] r. w sprawie zasad korzystania ze stołówek szkolnych są bezpodstawne, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżoną uchwałą, Rada Gminy T., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustaliła zasady korzystania ze stołówek szkolnych prowadzonych przez tę gminę. W skardze od powyższej uchwały, organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako sprzecznej z art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Według poglądu przedstawionego w uzasadnieniu skargi, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Wójt Gminy T. jest organem uprawnionym do wykonania delegacji z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wobec tego, Rada Gminy T., podejmując przedmiotową uchwałę, wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego. W ramach oceny zasadności zarzutów skargi, wskazać należało, że nie ma podstaw prawnych teza organu nadzoru, według której organ wykonawczy gminy jest w rozumieniu przepisu art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, organem prowadzącym szkołę. Powyższy pogląd jest sprzeczny z art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, który w ramach definicji ustawowej stanowi, że ilekroć w przepisach tej ustawy jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę – należy przez to rozumieć - obok innych podmiotów wymienionych w tym przepisie – jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty nie zawiera bliższego określenia organu prowadzącego szkołę, a wobec tego - z uwagi na treść cytowanej wyżej definicji ustawowej – organem prowadzącym szkołę jest jednostka samorządu terytorialnego, a nie jeden z jej organów. Natomiast jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania poprzez swoje organy, według przewidzianego podziału kompetencji. Istotne jest zatem to, jak przebiega ten podział. Przede wszystkim odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać na gruncie ustawy o systemie oświaty, jako aktu normatywnego o charakterze szczególnym w omawianym zakresie. W stosunku do szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego - podział zadań i kompetencji organu prowadzącego szkołę pomiędzy poszczególne organy tych jednostek został przeprowadzony w art. 5c. ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym nie zostały jednak wymienione zadania i kompetencje określone w art. 67a tej ustawy. Powoduje to konieczność przeniesienia rozważań na grunt przepisów ustrojowych, które regulują zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego. Jedną z nich jest podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. Konstytucyjna norma wyrażona w art. 169 ust. 1 Konstytucji RP została doprecyzowana w art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi organem stanowiącym gminy jest rada gminy, a wójt jest organem wykonawczym. Ten funkcjonalny podział pomiędzy organami gminy ma zasadnicze znaczenie. Z tego powodu wymaga oceny charakter zadania powierzonego organowi prowadzącemu szkołę w art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi wyraźnie o ustaleniu zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat z tego tytułu. Ustalanie, uchwalanie, określanie reguł postępowania niewątpliwie odpowiada funkcji stanowiącej, a nie wykonawczej, polegającej na wdrażaniu i realizowaniu ustanowionych zasad. W sytuacji zatem, gdy żaden przepis nie przekazuje wprost zadań z art. 67a ust. 2 do właściwości organu wykonawczego gminy, to przy uwzględnieniu domniemania kompetencji rady gminy, wyrażonego w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, za organ wykonujący te zadania należy uznać radę gminy. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym odstąpienie od zastosowania domniemania kompetencji rady gminy, wyrażonego w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie może następować w drodze wykładni, ale poprzez wskazanie przepisu ustawy, określającego właściwość innego organu gminy. Ponadto rażąco sprzeczna z prawem jest teza skarżącego Wojewody Ś., że według zasad wykładni systemowej, organem prowadzącym szkołę w rozumieniu przepisu art. 67a ust. 2 – podobnie jak i art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty – jest organ wykonawczy gminy. Jak już była o tym mowa, pojęcie organu prowadzącego szkołę zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty i takie jest jego rozumienie zarówno w art. 67a ust. 2 jak i w art. 67a ust. 4 tej ustawy. W przypadku obydwu tych przepisów pojęcie organu prowadzącego szkołę ma zatem takie samo znaczenie i w rozumieniu żadnego z nich organem prowadzącym szkołę nie jest organ wykonawczy gminy. Błędny pogląd skarżącego wynika zatem z braku odróżnienia - organu prowadzącego szkołę, którym według art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty jest m. in. jednostka samorządu terytorialnego – od organu wykonującego zadania organu prowadzącego szkołę. Jeśli zatem organem prowadzącym szkołę jest gmina - wykonywanie zadań gminy określonych w art. 67a ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty należy do organów gminy. Natomiast wykonanie każdego z zadań gminy może należeć do kompetencji bądź organu wykonawczego bądź organu stanowiącego. Nie ma przy tym znaczenia, czy zadania te zostały wymienione w ramach tej samej jednostki redakcyjnej ustawy, np. w tym samym artykule, czy też w różnych. Tytułem przykładu wskazać należało, że nawet ustawa o systemie oświaty - w art. 5c, dokonuje podziału pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, zadań i kompetencji organu prowadzącego szkołę w ten sposób, że część zadań i kompetencji wymienionych w jednym artykule ustawy przekazuje do właściwości odpowiednio: rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa, a część zadań określonych w tym samym artykule przekazuje do właściwości odpowiednio: wójta, burmistrza (prezydenta miasta), zarządu powiatu, zarządu województwa. Przepis art. 5c ustawy o systemie oświaty stanowi na przykład, że zadania i kompetencje określone w art. 5 ust. 9 tej ustawy wykonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a zadania i kompetencje określone w art. 5 ust. 7 tej ustawy, wykonuje organ wykonawczy. Podział zadań i kompetencji określonych w ramach jednego artykułu ustawy o systemie oświaty - pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze organu prowadzącego szkołę - został przeprowadzony również w zakresie zadań wymienionych w art. 58 ust. 3 i 6, art. 59 ust. 1, 3 i 4, art. 62 ust. 1, 5 i 6 tej ustawy. Wobec tego określenie obydwu wyżej wymienionych zadań organu prowadzącego szkołę w jednym artykule 67 a ustawy o systemie oświaty – nie stanowi argumentu przeciwko podziałowi tych zadań pomiędzy dwa organy jednostki samorządu terytorialnego; organ stanowiący oraz organ wykonawczy. Podkreślenia wymaga, że istotny w rozpoznawanej sprawie, przepis art. 67a ust. 2 zd. drugie ustawy o systemie oświaty stanowi, iż zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Przepis art. 67a ust. 4 tej ustawy przewiduje, że organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części opłat za korzystanie ze stołówki. Jak już była o tym mowa wyżej - wobec braku wyraźnego unormowania w przepisach ustawy o systemie oświaty, do których organów jednostki samorządu terytorialnego należy realizacja zadań organu prowadzącego szkołę wymienionych w art. 67a tej ustawy, decydujące znaczenie mają przepisy ustrojowe tj. w przypadku gminy – przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Od rodzaju i charakteru zadania uzależnione jest to, który organ gminy jest właściwy do jego wykonania. Przepis art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi wyraźnie o ustaleniu zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat z tego tytułu. Jak wspomniano wyżej, ustalanie, uchwalanie, określanie reguł postępowania niewątpliwie odpowiada funkcji stanowiącej, a nie wykonawczej, która polega na wdrażaniu i realizowaniu ustanowionych zasad. W związku z tym ustalenie zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat, należy do kompetencji organu stanowiącego gminy tj. rady gminy. Natomiast zwalnianie z tych opłat – będące ze swojej istoty realizacją, a więc wykonaniem ustalonych przez organ stanowiący zasad korzystania ze stołówki szkolnej – należy do organu wykonawczego gminy. Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Bezpodstawne było również stwierdzenie skarżącego, że brak w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w ustawie o samorządzie województwa, odpowiednika art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzającego domniemanie kompetencji na rzecz organów stanowiących tych jednostek, prowadzi do wniosku, iż organem uprawnionym do wykonania delegacji z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Niewątpliwie według art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, organem prowadzącym szkołę są – poza gminą – również jednostki pozostałych szczebli samorządu terytorialnego, a także inne osoby prawne, osoby fizyczne oraz minister. Nie ulega również wątpliwości, że pomiędzy poszczególnymi regulacjami, np. przepisami ustrojowymi, które normują zasady funkcjonowania jednostek różnych szczebli samorządu terytorialnego, występują daleko idące różnice. Brak odpowiednika art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w ustawach o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa stanowi tylko jedną z wielu różnic pomiędzy tymi regulacjami. Jednakże występujące różnice – których wyliczenie przekracza ramy uzasadnienia wyroku w niniejszej sprawie – nie uzasadniają wniosku, że brak w pozostałych ustawach ustrojowych, odpowiednika unormowania przyjętego w ustawie o samorządzie gminnym, stanowi argument przeciwko stosowaniu tego unormowania w zakresie, którego dotyczy regulacja ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe rozumowanie skarżącego jest obarczone rażącym błędem i prowadzi do wniosku, że obowiązujący przepis ustawy nie znajduje zastosowania w zakresie regulacji, której dotyczy - z tego powodu, iż w innej ustawie nie ma odpowiednika tego unormowania. Ponadto w drodze wykładni nie można wyłączyć stosowania obowiązującego przepisu prawa – jak bowiem stanowi art. 6 K.p.a. - organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Nie zostało natomiast w skardze uzasadnione stwierdzenie organu nadzoru, według którego art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty przyznaje organowi prowadzącemu szkołę kompetencje do ustalenia wysokości opłat oraz zasad korzystania z konkretnej stołówki. Organ nadzoru nie wskazał, na czym opiera się jego przekonanie w powyższym zakresie oraz z jakich przyczyn uznał w związku z tym, że konstrukcja tego przepisu wskazuje wyraźnie, iż powyższe kompetencje zostały przyznane na rzecz organu wykonawczego. Brak wskazania jakichkolwiek argumentów dyskwalifikuje zatem powyższy zarzut organu nadzoru, gdyż nie ma możliwości przeprowadzenia oceny jego zasadności. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, uznać zatem należało, że wniosek organu nadzoru o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy w T. z dnia [...] r. w sprawie zasad korzystania ze stołówek szkolnych jest bezpodstawny, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało zatem oddalić.