IV SA/Gl 343/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż. nakazał P.T. – właścicielowi Zakładu Pogrzebowego A w Ż. – zapewnienie w tym Zakładzie: 1) pomieszczenia do przechowywania zwłok i szczątków wyposażonego w urządzenia do stałego pomiaru temperatury, instalację ciepłej i zimnej wody oraz instalację kanalizacyjną, 2) pomieszczenia ze stołem ze stali nierdzewnej przeznaczonego do przygotowywania zwłok do pochówku wyposażonego w instalację ciepłej i zimnej wody oraz instalację kanalizacyjną, 3) pomieszczenia do wystawiania trumien ze zwłokami lub szczątkami wyraźnie oddzielonego od pozostałych pomieszczeń, 4) pomieszczenia na trumny ze zwłokami i szczątkami oczekującymi na wystawienie, 5) pomieszczenia do przechowywania sprzętu związanego z ceremonią pogrzebową, 6) pomieszczenia do przechowywania sprzętu porządkowego oraz środków do mycia i dezynfekcji pomieszczeń, wyposażonego w instalację ciepłej i zimnej wody oraz instalację kanalizacyjną, 7) ogólnodostępnego ustępu dla osób czuwających przy trumnach ze zwłokami – w terminie do dnia [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz. U. Nr 212 z 2011 r., poz. 1263 ze zm.) oraz § 3 ust. 2 pkt 2, 3, 4, ust. 3 pkt 1, 2, 3 i ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 75, poz. 405), zwanego dalej "rozporządzeniem". W motywach powyższego rozstrzygnięcia podano, że przeprowadzona w dniu [...] kontrola sanitarna wykazała, iż wymieniony zakład pogrzebowy nie spełnia wymogów sanitarnych określonych przepisami rozporządzenia. Nieprawidłowości te zaniżają stan sanitarny w czasie świadczenia usług przez zakład. Dla poprawy stanu sanitarnego konieczne jest wykonanie obowiązków ujętych w decyzji. W odwołaniu P.T. zarzucił, że rozporządzenie określa wymagania sanitarne, jakim powinny odpowiadać dom przedpogrzebowy lub kostnica na terenie cmentarza (§ 1 pkt 2), w związku z czym w zakresie § 3 nie ma ono zastosowania do obiektów znajdujących się poza terenem cmentarza. Zaskarżoną decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję I instancji, całkowicie podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę na uregulowania zawarte w art. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz. U. Nr 118 z 2011 r., poz. 687 ze zm.), zgodnie z którymi najpóźniej po upływie 72 godzin od chwili zgonu zwłoki powinny być usunięte z mieszkania celem pochowania lub w razie odroczenia terminu pochowania – złożone w domu przedpogrzebowym lub kostnicy do czasu pochowania, a do czasu pochowania powinny być przechowywane w taki sposób, aby nie mogły powodować szkodliwego wpływu na otoczenie. Tak więc miejscem przeznaczonym do złożenia zwłok przed ich pochowaniem jest dom przedpogrzebowy lub kostnica, których lokalizacja nie jest ograniczona do terenów cmentarzy. Natomiast rozporządzenie określa warunki i sposób przechowywania zwłok i szczątków. Celem tych uregulowań jest to, żeby świadczenie usług w zakresie przechowywania zwłok odbywało się w odpowiednich warunkach sanitarnych bez względu na miejsce lokalizacji. Organ nie dopatrzył się powodów do zróżnicowania wymogów w zależności od lokalizacji domów przedpogrzebowych. Tymczasem dotychczasowe warunki przechowywania zwłok w zakładzie skarżącego nie dają rękojmi zachowania reżimu sanitarnego przy wykonywaniu tych czynności, co powoduje realne zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne. Skierowanie do skarżącego stosownych nakazów było więc prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (błędnie określając ją jako postanowienie). W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzut z odwołania, uznając stanowisko organu odwoławczego za przejaw uznaniowości urzędniczej. Jego zdaniem § 3 rozporządzenia wprost określa obiekty, które podlegają obowiązkowi posiadania określonych pomieszczeń i wymogów tych nie można rozszerzać na inne obiekty. Natomiast § 4 rozporządzenia dotyczy wszystkich miejsc przechowywania zwłok. Na rozprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, powołując się dodatkowo na stanowisko wyrażone w dołączonym piśmie Ministerstwa Zdrowia z dnia [...]. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację i wskazując z kolei na stanowisko zajęte przez Głównego Inspektora Sanitarnego w piśmie z dnia [...], znajdujące się w aktach administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w ostatecznym wyniku spełnia wymogi legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). W pierwszej kolejności należy przyjąć stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracyjne, gdyż znajduje on oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a nie był przez skarżącego kwestionowany w toku całego postępowania administracyjnego oraz w samej skardze. Jej zarzuty ograniczają się wyłącznie do kwestii braku podstaw do oparcia się przez organy na wymogach rozporządzenia dotyczących domu przedpogrzebowego, przy czym skarżący nie przeczył, że prowadzi taki dom, a jedynie wskazywał na jego położenie poza cmentarzem. Zarzutu tego nie można podzielić, bowiem stanowisko organu odwoławczego nie jest przejawem "uznaniowości urzędniczej", lecz wynika z całokształtu sytuacji prawnej odnoszącej się do przedmiotowego zagadnienia, w świetle której posłużenie się w zaskarżonej decyzji pomocniczo wykładnią celowościową nie budzi zastrzeżeń. Przede wszystkim należy podkreślić, że działania organów wiązały się z zakresem ich zadań i obowiązków wynikających z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej powołanej do podejmowania wszelkich czynności zapewniających bezpieczeństwo sanitarne. W tych ramach sprawuje ona nadzór m. in. nad warunkami higieny środowiska i pracy w zakładach pracy – w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy inspektor sanitarny jest uprawniony do decyzyjnego nakazania w ustalonym terminie usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Dopiero w tym kontekście pojawia się problem, jakie warunki higieniczne i zdrowotne powinny być zapewnione w domach przedpogrzebowych. Skarżący prezentuje pogląd, że organy sanitarne nie mogły nałożyć obowiązków wyszczególnionych w decyzji I instancji, gdyż § 3 rozporządzenia dotyczy domów przedpogrzebowych, ale tylko na terenie cmentarza, co wynika też z § 1 pkt 2 rozporządzenia. Nawet gdyby przyjąć tak uproszczoną interpretację gramatyczną, to nie można podważyć prawidłowości nałożonych w decyzji nakazów. Mianowicie przestrzeganie przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisów wykonawczych do niej generalnie podlega nadzorowi inspektorów sanitarnych (art. 21 ustawy). Ustawa ta kompleksowo reguluje postępowanie ze zwłokami ludzkimi począwszy od zgonu do czasu pochowania (także po ekshumacji). Właśnie ze względu na zagrożenia zdrowotne wprowadza wymagania w zakresie poszczególnych kwestii, statuując jednak w art. 9 ust. 5 ogólną zasadę, że zwłoki powinny być przechowywane w taki sposób, aby nie mogły powodować szkodliwego wpływu na otoczenie. Gdyby zatem założyć, że domy przedpogrzebowe, stanowiące miejsce przechowywania zwłok, a leżące poza cmentarzem, nie są objęte szczegółową regulacją rozporządzenia, to możliwość wydania przedmiotowych nakazów należałoby wywieść wprost z powołanego wyżej przepisu art. 9 ust. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W takim ujęciu odwołanie się do warunków określonych w § 3 rozporządzenia miałoby wyłącznie pomocniczy charakter, ale istotny z punktu widzenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa i równości wobec niego. Sąd nie dopatrzył się bowiem takich okoliczności, w świetle których domy przedpogrzebowe poza cmentarzami generalnie miałby stwarzać mniejsze zagrożenia zdrowotne niż te położone na terenie cmentarza. Bardziej sensowny byłby wniosek odwrotny, skoro obowiązują rygorystyczne przepisy dotyczące lokalizacji cmentarzy i ich urządzenia (np. art. 5 cyt. ustawy i rozporządzenie wykonawcze wydane na jego podstawie). Jeżeli więc właściwy do spraw zdrowia minister określił konkretne wymagania dla domu przedpogrzebowego na terenie cmentarza, to należy przyjąć, że nie mniejsze wymagania powinny spełniać także pozostałe domy pogrzebowe, skoro delegacja ustawowa z art. 9 ust. 6 cyt. ustawy kładzie właśnie nacisk na bezpieczeństwo sanitarne, aktualne bez względu na położenie owych domów. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego sugerował istnienie różnicy między oboma rodzajami domów przedpogrzebowych ze względu na częstotliwość ich wykorzystywania, co należy jednak uznać za kryterium zawodne, gdyż np. w większym mieście jeden dom może przechowywać więcej zwłok niż dom zlokalizowany na cmentarzu małej wioski. W ramach powyższej dopuszczalnej koncepcji interpretacyjnej posiłkowo można by przywołać także przepisy wymienionej w przedłożonym przez skarżącego piśmie Ministerstwa Zdrowia ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, aczkolwiek w zakresie poruszanej problematyki sformułowane są one na bardziej ogólnym poziomie. Mimo że powyżej przedstawiony kierunek interpretacji przepisów o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest wystarczający do oddalenia zarzutów skargi, jednakowoż, zdaniem Sądu, dopuszczalne jest bezpośrednie zastosowanie przepisów rozporządzenia do domu przedpogrzebowego prowadzonego przez skarżącego. Możliwość taka wynika nie tylko z reguł wykładni celowościowej, których użycie w tym przypadku wydaje się całkowicie uzasadnione, ale i z szerszego kontekstu systemowego, a nawet historycznego. Otóż użycie w art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych słów "na terenie cmentarza" można wiązać z przyjętym w art. 5 ust. 2 tej ustawy założeniem, iż domy przedpogrzebowe i kostnice będą urządzone na każdym cmentarzu, co zostało przejęte z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 17 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu (Dz. U. Nr 35, poz. 359 ze zm.) – art. 5. Ten niezrealizowany postulał został niejako przeniesiony do aktów wykonawczych obu ustaw, z tym, że wcześniejsze przepisy (delegacja ustawowa i przepisy wykonawcze) nie użyły obecnie funkcjonującego wyrażenia "na terenie cmentarza". Nie można również pominąć i tego, że omawiana regulacja w obowiązującej ustawie pochodzi z odległego okresu (zwłaszcza w obliczu przemian społeczno-ekonomicznych) i jeszcze do niedawna organy administracyjne nie dopuszczały lokalizacji domów przedpogrzebowych poza cmentarzami (por. wyrok NSA z dnia 16.03.2009 r., sygn. akt II OSK 160/08, zbiór LEX nr 530048). Tak więc zmienione warunki ustrojowe skutkujące poszerzeniem wolności działalności gospodarczej m. in. w formie zakładów pogrzebowych, musi oddziaływać także na sposób wykładni dawno uchwalonych lecz obowiązujących przepisów. Jak już zaś wcześniej wywiedziono brak jest racjonalnych argumentów przemawiających za różnicowaniem wymagań sanitarnych w zależności od tego, czy dom przedpogrzebowy zlokalizowany jest na terenie cmentarza, czy też poza nim. W końcu można dostrzec, że sama konstrukcja delegacji z art. 9 ust. 6 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych pozwala na odparcie zarzutu skargi. Otóż zarówno w początkowym, jak i w końcowym fragmencie tego przepisu użyta jest szeroka formuła, według której minister miał określić sposób przechowywania zwłok i szczątków mając na uwadze zapewnienie poszanowania zwłok i szczątków oraz bezpieczeństwo sanitarne. Formuła ta nie przewiduje wyjątków, w związku z czym należy ją odnieść do wszystkich etapów i warunków przechowywania zwłok i szczątków, a zatem i do przechowywania w zakładach przedpogrzebowych poza cmentarzami. Dopiero w ramach tej formuły wymieniony przepis nakazuje uwzględnienie niektórych wymagań i warunków, co jednak winno być konfrontowane z ta ogólną zasadą, która zresztą została zachowana w tytule rozporządzenia o uniwersalnej wymowie. Taki też charakter mają postanowienia § 3 rozporządzenia, z wyjątkiem jego ustępu pierwszego wyraźnie odnoszącego się tylko do domu na terenie cmentarza. Jak już wcześniej podniesiono prawidłowość wsparcia argumentacji z wykorzystaniem wykładni celowościowej jest ewidentna. Określenie wymagań dla wszystkich domów przedpogrzebowych i ich egzekwowanie jest nakierowane na ważki interes publiczny w postaci bezpieczeństwa zdrowotnego, w tym również służy zdrowiu prowadzących zakłady pogrzebowe i ich pracownikom. Nałożenie przedmiotowych obowiązków nie może być zatem rozpatrywane w kategoriach uciążliwości dla skarżącego, który zresztą wyjaśnił (w wypowiedzi swojego pełnomocnika), że przynajmniej część nakazów już zrealizował. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. sw