IV SA/Gl 344/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora filharmonii oddala skargę. W dniu 3 grudnia 2013 r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia uchwały własnej Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie powierzenia G.S. pełnienia obowiązków dyrektora Filharmonii [...] im. [...] w K. do czasu zakończenia inwestycji pn. "rozbudowa Filharmonii [...] w K." i przekazania obiektu do użytkowania. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.). Z § 1 uchwały wynika, że uchylenie uchwały o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora Filharmonii nastąpiło w związku z powołaniem w dniu 3 grudnia 2013 r. dyrektora tej instytucji. Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały, jako niezgodnej z art. 15 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 406) – zwanej dalej "ustawą o działalności kulturalnej". W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności organ nadzoru powołując się na przepisy art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa stanowiące podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały wskazał, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, oraz że do zadań zarządu województwa należy w szczególności m.in. kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnienie i zwalnianie kierowników tych jednostek Następnie podniósł, że w świetle przepisów ustawy o działalności kulturalnej powoływanie i odwoływanie dyrektora instytucji kultury należy do kompetencji organizatora. Ponieważ Filharmonia [...] jest samorządową instytucją kultury, dla której organizatorem jest Województwo [...], to Zarząd Województwa [...] – zwany dalej "Zarządem" - wykonuje kompetencje związane z obsadzaniem stanowiska dyrektora tej instytucji oraz odwoływaniem takiego dyrektora. Dalej organ stwierdził, że pełnienie obowiązków dyrektora Filharmonii [...] powierzono G.S. z dniem [...] r. do czasu zakończenia inwestycji pn. "rozbudowa Filharmonii [...] w K." na podstawie uchwały Zarządu z dnia 13 grudnia 2011 r. Jednocześnie zaznaczył, że przedmiotem skargi jest jedynie uchwała o uchyleniu ww. uchwały, tym samym nie odniesiono się do prawidłowości procedury powierzenia stanowiska dyrektora Filharmonii, gdyż została ona de facto wyeliminowana z obrotu prawnego z dniem podjęcia uchwały będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Ewentualne czynności nadzorcze mogą zostać podjęte dopiero po wydaniu orzeczenia przez Sąd. Następnie organ nadzoru zaznaczył, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że organ który w ramach posiadanych kompetencji może stworzyć dany akt administracyjny, posiada także kompetencje do jego uchylenia, jednakże w jego opinii, uchylenie przedmiotowej uchwały w okolicznościach rozpatrywanego przypadku – należy potraktować jako odwołanie ze stanowiska dyrektora. Dlatego Zarząd powinien przeprowadzić procedurę przewidzianą dla odwołania dyrektora powołanego na czas określony, uregulowaną w art. 15 ust. 1 lub. ust. 4 ustawy o działalności kulturalnej. Stosowanie do treści art. 15 ust. 1 ustawy dyrektora instytucji powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii wskazanych podmiotów nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, którym mowa w art. 16. Z kolei organizator odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 15 ust. 4 ustawy). Wskazano, że z informacji przekazanych organowi nadzoru przez Dyrektora Wydziału Kultury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. wynika, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie wymagało opinii zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy, gdyż w przypadku G.S. nie nastąpiło powołanie na stanowisko dyrektora, lecz powierzono jej pełnienie obowiązków dyrektora Filharmonii [...]. Tymczasem, jak zauważył organ nadzoru, ustawa o działalności kulturalnej nie przewiduje powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury. Zgodnie bowiem z art. 17 tej ustawy instytucją kultury zarządza i reprezentuje ją na zewnątrz wyłącznie dyrektor. Z tego względu powierzenie obowiązków dyrektora musi być traktowane na równi z powołaniem dyrektora, z wszelkimi tego konsekwencjami. Ponadto w przekonaniu Wojewody także sposób ustalenia wynagrodzenia określony w uchwale uchylonej oznacza, że "p.o. dyrektora Filharmonii [...] w K. "traktowana była tak, jak każdy inny dyrektor wojewódzkiej instytucji kultury. Stąd, w opinii organu nadzoru, podjęcie zaskarżonej uchwały jest tożsame z odwołaniem dyrektora Filharmonii, a poprzez brak uzyskania opinii właściwych podmiotów, Zarząd w sposób istotny naruszył art. 15 ust. 1 i 4 ustawy o działalności kulturalnej. Ponadto zauważono, że art. 15 ust. 6 ww. ustawy określa zamknięty katalog okoliczności odwołania dyrektora instytucji kultury, powołanego na czas określony przed upływem okresu powołania. Oznacza to, że aby mogło nastąpić legalne odwołanie dyrektora instytucji kultury Zarząd musiałby tego dokonać wyłącznie na podstawie i ze wskazaniem jednej z wymienionych w tym przepisie podstaw. Brak zawarcia w treści zaskarżonej uchwały jej uzasadnienia, a tym samym niewykazanie, że ziściła się jedna z przesłanek określonych w art. 15 ust. 6 ustawy, stanowi samodzielną podstawę do uznania, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem. Mając na względzie powyższe, zdaniem Wojewody, istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...], reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Uzasadniając powyższe wskazano, że zaskarżona uchwała dotyczy eliminacji z obrotu prawnego czynności podjętej zgodnie z kompetencją określoną w art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa przez Zarząd w sprawach z zakresu prawa pracy, tj. powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora. W związku z tym, że 3 grudnia 2013 r. nastąpiło powołanie na stanowisko dyrektora, nie było podstaw do dalszego tymczasowego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora tej instytucji G.S. Natomiast skoro G.S. powierzono jedynie pełnienie obowiązków dyrektora Filharmonii, co nastąpiło w formie stosownej uchwały Zarządu, to dokonanie zmiany w zakresie tego powierzenia musiało odbyć się mocą aktu tego samego rodzaju, tj. uchwały uchylającej uchwałę własną zarządu. Jednocześnie podkreślono, że zgodnie z art. 68 kp w zw. z art. 15 ust. 7 ustawy o działalności kulturalnej nawiązanie stosunku pracy może nastąpić na podstawie powołania, co w omawianym przypadku jednak nie miało miejsca. W związku z tym, wbrew stanowisku organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie jest aktem odwołania ze stanowiska dyrektora Filharmonii, bowiem nie doszło do powołania G.S. na to stanowisko. Z tego powodu nie ma podstaw aby w omawianym przypadku stosować przepisy określające procedurę przewidzianą dla odwołania dyrektora ze stanowiska, który według reguł wynikających z ustawy o działalności kulturalnej, na to stanowisko nie został powołany. Zdaniem organu za niecelowe należy uznać ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż nie można pominąć, że na mocy tej uchwały wyeliminowano z obrotu prawnego akt o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora. W ocenie organu wnioski uzasadnienia skargi mylnie odnoszą się do zagadnienia odwołania ze stanowiska i procedury towarzyszącej tym czynnościom, które jednak w omawianym przypadku nie miały zastosowania. Nie można bowiem skutecznie odwołać kogokolwiek ze stanowiska i tym bardziej wnioskować o konieczności stosowania procedur odwoławczych, jeśli nigdy formalnie na to stanowisko nie był powołany. Jednocześnie podniesiono, że czynności powierzenia stanowiska w administracji publicznej są zakazane jedynie w wyraźnie określonych przypadkach, np. art. 54 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada o służbie cywilnej, a ponadto stosuje się je w zakresie zatrudnienia w okolicznościach uzasadnionych zwłaszcza terminowym charakterem tego powierzenia oraz na przykład w celu dopełnienia czynności związanych z realizacją określonych zadań inwestycyjnych. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie, gdzie fakt powierzenia obowiązków dyrektora miał związek z doprowadzeniem do zakończenia inwestycji. Taki też był tytuł uchwały o powierzeniu i odpowiadał merytorycznej treści tego aktu. Natomiast przepisy ustawy o działalności kulturalnej nie zabraniały powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku dyrektora określonej instytucji kultury. Stąd skargę uznano za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Otóż stosownie do art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności, a więc pod względem zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem. W przypadku zaskarżenia uchwały organu samorządu województwa przez organ nadzoru przepisy szczególne, zawarte w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.), przewidują dodatkowe ograniczenie. Z art. 82c ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 i 5 tej ustawy wynika bowiem, że organ nadzoru może domagać się stwierdzenia nieważności uchwały tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Tymczasem tego rodzaju okoliczność nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem tak rozumianej kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Województwa [...] (określonego dalej "Zarządem") nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchylenia uchwały własnej nr [...] z dnia [...]r. w sprawie powierzenia G.S. z dniem [...]r. pełnienia obowiązków dyrektora Filharmonii [...] im. [...] w K. (zwanej dalej także "Filharmonią") do czasu zakończenia inwestycji pn. "rozbudowa Filharmonii [...] w K." i przekazania obiektu do użytkowania. Przy czym sąd nie podziela poglądu Zarządu, że kwestionowana uchwała stanowi wyłącznie czynność z zakresu prawa pracy i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Uchwała ta została bowiem podjęta na podstawie przepisów służących realizacji zadań zarządu województwa, a zatem nosi znamiona działań z zakresu administracji publicznej. W pierwszej kolejności należy zastrzec, że nie jest możliwa ocena zaskarżonej uchwały w całkowitym oderwaniu od uchwały nią uchylonej, z uwagi na związek obu tych aktów. Wojewoda uznał bowiem, że kwestionowana uchwała w istocie jest tożsama z odwołaniem G.S. ze stanowiska dyrektora Filharmonii [...], a w konsekwencji jej podjęcie powinno być poprzedzone procedurą określoną w ustawie o działalności kulturalnej, której, co jest bezsporne, nie przeprowadzono. Przyjął tym samym domniemanie odwołania ze stanowiska dyrektora nie dokonując oceny uchwały Zarządu z dnia [...]r. o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora Filharmonii [...] G.S. Natomiast w ocenie Sądu uchylenie tej uchwały można by traktować jako odwołanie ze stanowiska dyrektora, w sytuacji stwierdzenia, że doszło do niewadliwego powołania na takie stanowisko. Jako podstawę prawną uchwały o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora Filharmonii Zarząd przyjął art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa. Stosownie do wskazanej regulacji prawnej zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Natomiast przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 stanowi o kompetencji zarządu do kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym do podjęcia uchwały w przedmiocie zatrudnienia bądź zwolnienia kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Powołany przepis ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu województwa i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Natomiast konkretyzacja zadań i kompetencji organu w tym zakresie winna mieć swoje odniesienie w przepisach prawa materialnego. W przypadku instytucji kultury, a taką jest Filharmonia [...] w K., kwestie te reguluje ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 406) – zwanej dalej także "ustawą o działalności kulturalnej". Przepis art. 17 tej ustawy stanowi, że dyrektor zarządza i reprezentuje na zewnątrz instytucję kultury. Natomiast zgodnie z art. 15 dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na warunkach i w trybie tam określonym. Powołany w podstawie prawnej przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 nie przewiduje uprawnienia zarządu województwa do powierzania pełnienia obowiązków dyrektora wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zatem, wbrew stanowisku Zarządu prezentowanemu w odpowiedzi na skargę, przepis ten nie może być podstawą powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Filharmonii. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora jednostki organizacyjnej nie wynika również z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Uchwała o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora Filharmonii [...] w K. nie odsyła zresztą do takich przepisów. Przepisy ustawy o działalności kulturalnej, także nie regulują kwestii powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku dyrektora instytucji kultury, jak np. ma to miejsce w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W obowiązującym systemie prawa brak jest w ogóle możliwości powierzenia pełnienia obowiązków osobie nie będącej pracownikiem. Również art. 42 § 4 Kodeksu pracy przewidujący możliwość powierzenia wykonywania innej pracy dotyczy wyłącznie pracownika, któremu pracodawca (a więc zgodnie z art. 3 Kp jednostka organizacyjna, w której pracownik ten jest zatrudniony)może powierzyć na trzy miesiące w roku inną pracę od dotychczas wykonywanej na podstawie umowy. Oznacza to, że uchwała o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora Filharmonii G.S. została podjęta bez podstawy prawnej. W tym miejscu przyjdzie wskazać, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej musi zatem wskazać na istnienie normy uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestanie na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających kompetencje ogólne, czy też wyprowadzonego z innych norm prawa (por. postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04 publik.: Biul. SN 2005/3/23).Natomiast argumenty organu zmierzające do wykazania zasadności powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Filharmonii zmierzają w istocie do wykazania zasadności podjęcia uchwały w tym zakresie z punktu widzenia kryterium celowości, które nie są miarodajnym kryterium oceny legalności działania organów władzy publicznej. Niezależnie od tego powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora nie jest w żadnym razie obsadzeniem stanowiska dyrektora, przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do obejścia prawa przez powierzenie pełnienia obowiązków na stanowisku, dla objęcia którego wymagane jest przyjęcie określonej przez prawo procedury. Tymczasem przy podjęciu uchwały z dnia [...]r. właśnie nie dochowano procedury określonej dla powołania na stanowisko dyrektora Filharmonii [...], co jasno wynika z twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę. Brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienia organu jednostki samorządu terytorialnego do powierzania pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury oznacza zatem brak podstaw prawnych do podjęcia przez Zarząd takiej uchwały. Powyższe prowadzi do wniosku, że uchwała o powierzeniu G.S. pełnienia obowiązków dyrektora Filharmonii [...] została podjęta bez podstawy prawnej, a nie że na jej podstawie doszło do powołania ww. na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury. Uchylenie tej uchwały przez Zarząd zaskarżoną uchwałą, bez względu na motywy w niej podane, stanowi zatem eliminację z obrotu prawnego wadliwej uchwały, a nie, jak błędnie przyjął organ nadzoru, odwołanie ze stanowiska objętego na skutek powołania. Stąd też zarzuty skargi dotyczące niewyczerpania trybu odwołania oraz niewskazania ustawowej podstawy odwołania ze stanowiska dyrektora Filharmonii nie miały uzasadnienia. Jednakowoż można zauważyć, że także dokonana w trybie nadzoru ocena legalności uchwały o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora Filharmonii musiałaby prowadzić do wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego, jako podjętej bez podstawy prawnej, a nie do uznania, że na jej podstawie doszło do powołania na stanowisko dyrektora. Eliminacja z obrotu prawnego tej uchwały mogłaby natomiast jedynie skutkować roszczeniami pracowniczymi osoby, której uchwała ta dotyczy. Kwestie ustalenia istnienia stosunku pracy i roszczeń z tym związanych rozstrzygają natomiast sądy powszechne. Jak wynika z pisma pełnomocnika Zarządu oraz dołączonych do niego kserokopii dokumentów G.S. w związku z podjęciem uchwały o uchyleniu uchwały o powierzeniu jej p.o. dyrektora Filharmonii wystąpiła do Sądu Rejonowego K. w K. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przeciwko Filharmonii [...] w K. o ustalenie istnienia stosunku pracy w Filharmonii [...], przed którym została zawarta ugoda wyczerpująca wszelkie roszczenia objęte przedmiotem tego postępowania. Z podanych wyżej powodów, w ocenie Sądu, nie było podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkować musiało jej oddaleniem, na podstawie art. 151 P.p.s.a.