IV SA/Gl 346/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi I.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] pełniąca obowiązki Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działająca z upoważnienia Wójta Gminy K. uchyliła decyzję własną z dnia [...] r., nr [...], przyznającą prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla M. C. w kwocie [...] zł miesięcznie za okres od [...] 2009 r. do [...] 2010 r. odmawiając równocześnie przyznania tego świadczenia za okres począwszy od [...] 2010 r. W podstawie prawnej wspomnianego rozstrzygnięcia powołane zostały przepisy art. 104, art. 107 §1 i §3 oraz art. 109 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1a ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 3, art. 15 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1, 2 i 5, art. 24 ust. 1 i art. 44 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.) a nadto §2-5, §9 i §13 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 885). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że I. C., będąca przedstawicielem ustawowym wyżej wymienionej, od [...] 2008 r. do [...] 2009 r. otrzymywała regularnie alimenty od jej ojca – S. C., o którym to fakcie Ośrodek został poinformowany przez ojca dłużnika – S. C.. przedkładając potwierdzenia dokonanych wpłat. W tym stanie rzeczy, okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, po myśli którego, organ właściwy wierzyciela lub marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli osoba nienależnie pobrała świadczenie. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 9 tej regulacji, w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, komornik sądowy przekazuje wyegzekwowane od dłużnika kwoty zaliczone na poczet alimentów organowi właściwemu wierzyciela i dlatego w decyzji przyznającej świadczenie zawarta została informacja o nieprzyjmowaniu świadczeń alimentacyjnych bezpośrednio od osoby zobowiązanej. Zważywszy powyższe organ pierwszej instancji podniósł, że I. C. świadomie wprowadziła organ rozstrzygający w błąd, a w konsekwencji, przyznane jej świadczenia są nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. b) cytowanej ustawy z dnia 7 września 2007 r. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. I. C. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji zapadłej w pierwszej instancji oraz wniosła o ponowne rozpoznanie jej sprawy. Strona podkreśliła, że ojca uprawnionej obciąża wysokie zadłużenie z tytułu świadczeń alimentacyjnych, które na dzień [...] 2010 r. wynosiło [...] zł. Zaakcentowała przy tym, iż pieniądze od ojca dziecka przyjmowała na pokrycie rzeczonego zadłużenia oraz bieżącej różnicy pomiędzy alimentami zasądzonymi wyrokiem sądowym, a świadczeniem otrzymywanym z funduszu alimentacyjnego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołało się na art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy wywodząc, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Definicja nienależnie pobranego świadczenia została natomiast sformułowana w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r., który w pkt b) określa, że są nimi między innymi świadczenia przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą. W tym miejscu Kolegium zaakcentowało, że wypłacone stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego należy zakwalifikować jako nienależnie pobrane. I. C. wprowadziła bowiem organ pierwszej instancji w błąd, jako że złożyła wniosek o przyznanie prawa do tych świadczeń pomimo, że w tym samym czasie pobierała alimenty bezpośrednio od zobowiązanego. W sprawie wystąpiła zatem przesłanka uzasadniająca uchylenie decyzji, na mocy której wyżej wymieniona nabyła do tych świadczeń prawo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. C. oświadczyła, iż nie zgadza się z decyzją Kolegium ponownie podkreślając, że dłużnika alimentacyjnego obciążają znaczne zaległości i uiszczane przezeń alimenty zarachowywała na pokrycie zadłużenia oraz bieżącej różnicy pomiędzy wysokością zasądzonych alimentów ([...] zł) a kwotą otrzymywanej zaliczki alimentacyjnej ([...] zł). Nadto skarżąca zaznaczyła, że na przedłożonych przez S. C. dowodach wpłaty brak było wzmianki o tym, aby środki pieniężne otrzymane od S. C. stanowiły alimenty. Podkreśliła również, że o fakcie otrzymywania alimentów od zobowiązanego poinformowała komornika, który nie kwestionował zasadności pobierania przez nią w takiej sytuacji spornych świadczeń. Dodatkowo zwróciła uwagę, że powiadomiła o tym także Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. i pomimo, że w decyzji pierwszoinstancyjnej podano, iż Ośrodek ten powziął wiadomość w omawianym zakresie [...] 2010 r., to także potem, a mianowicie [...] 2010 r. dokonano na jej rachunek bankowy przelewu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ drugiej instancji powtórzył argumentację, na którą powołał się w swoim rozstrzygnięciu raz jeszcze podkreślając, że decyzję o przyznaniu M. C. świadczeń z funduszu alimentacyjnego należało uchylić, gdyż są one świadczeniami nienależnie pobranymi. Nadto, ustosunkowując się do zarzutów skargi, Kolegium wskazało, iż świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacane jest tylko wtedy, gdy osoba zobowiązana do alimentacji nie wywiązuje się z tego obowiązku. W rezultacie pobieranie świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie jest możliwe w sytuacji, gdy osoba uprawniona otrzymuje alimenty od osoby zobowiązanej i jest bez znaczenia, czy są to alimenty bieżące, czy też zaległe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Kwestie związane z wydawaniem przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, określone zostały w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1 poz. 7 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy, prawo do spornego świadczenia przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Zgodnie przy tym z art. 2 pkt 11 przywołanej ustawy, pod pojęciem osoby uprawnionej należy rozumieć osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Świadczenia te przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 zł (art. 10 ust. 1 ustawy). W tym miejscu trzeba podkreślić, że w przypadku zaistnienia określonych w przepisach prawa przesłanek, decyzja organu administracji publicznej o przyznaniu spornego świadczenia może ulec - nawet bez zgody strony - uchyleniu lub zmianie. Powyższe wynika z treści art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 7 września 2007 r., który upoważnia do wydania takiego rozstrzygnięcia organ właściwy wierzyciela oraz marszałka województwa, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uchylił swoją decyzję o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla córki skarżącej – M. C. na okres świadczeniowy rozpoczynający się od 1 października 2009 r. uznając, iż stanowią one świadczenia nienależnie pobrane. Dokonując oceny aktu stanowiącego przedmiot skargi w pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że stosownie do treści art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 7 września 2007 r., pod pojęciem nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego rozumieć należy świadczenia wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Z mocy pkt 7 lit. b) tego unormowania, nienależnie pobranymi są również świadczenia przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wprowadzenie w błąd musi dotyczyć danych mających wpływ na nabycie bądź posiadanie uprawnień do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że w okresie od [...] 2008 r. do [...] 2009 r. I. C. otrzymywała od dłużnika alimentacyjnego środki pieniężne na rzecz córki. Orzekające w sprawie organy uznały, że nie powiadamiając o tym fakcie skarżąca świadomie wprowadziła w błąd Wójta Gminy K.. Zdaniem Sądu, stanowisko takie byłoby zasadne jedynie wówczas, gdyby skutkiem zatajenia rzeczonej informacji było dokonanie przez organ administracyjny błędnego ustalenia, iż zachodzi przesłanka bezskuteczności egzekucji, od zachowania której ustawa z dnia 7 września 2007 r. uzależnia nabycie prawa do spornych świadczeń. Tymczasem w sprawie brak jest wystarczających podstaw do formułowania twierdzeń o tym, że egzekucja alimentów od S.C. jest bezskuteczna. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r., pod pojęciem bezskuteczności egzekucji należy bowiem rozumieć egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Przywołany wyżej przepis nie określa zatem, aby wpłata przez dłużnika alimentacyjnego do rąk przedstawiciela ustawowego wierzyciela środków pieniężnych zawsze musiała przeczyć bezskuteczności egzekucji. Stanowi on bowiem wyraźnie o braku wyegzekwowania pełnej należności z tytułu zarówno zaległych jak i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, tymczasem pewne kwoty przekazane przez dłużnika mogą wszak zostać zaliczone jedynie na poczet alimentów zaległych. W aktach niniejszej sprawy brak jest dowodu, który pozwalałby na ustalenie, czy wpłacone przez dłużnika do rąk skarżącej kwoty stanowiły należności bieżące, czy też zaliczane były na poczet zaległości alimentacyjnych, które bezspornie wszak istnieją. W tym miejscu należy odnotować, że jednym z obowiązków osoby pobierającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest powstrzymywanie się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego lub pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z treści wspomnianego wyżej art. 2 pkt 7 pkt d) ustawy z dnia 7 września 2007 r., który wśród okoliczności uzasadniających uznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane wymienia świadczenia wypłacone w przypadku, gdy osoba w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Ustawa nie precyzuje jednak, czy chodzi tu o jakiekolwiek alimenty, czy tylko o alimenty bieżące. W ocenie Sądu, świadczenia z funduszu alimentacyjnego można jednak uznać za nienależnie pobrane wyłącznie w sytuacji, gdy w okresie ich pobierania strona otrzymała alimenty należne właśnie za ten okres. Alimenty są świadczeniami okresowymi, przyznawanymi oraz płatnymi najczęściej miesięcznie i podobnie jak świadczenia wypłacane z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wypłacane są w okresach miesięcznych (art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy). Aby zatem można było mówić o jednoczesności pobierania obu świadczeń, musi zachodzić tożsamość okresu, za który świadczenia te wypłacono. Świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego musi więc dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty. Odmienna interpretacja niweczyłaby cel ustawy z dnia 7 września 2007 r., jakim było zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nawet jednorazowe dobrowolne wypłacenie przez dłużnika alimentacyjnego uprawnionemu niewielkiej części zaległych alimentów w trakcie pobierania świadczenia z ustawy skutkowałoby utratą tego świadczenia w danym okresie. Zaprezentowany wyżej pogląd koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 28 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 697/10 - orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym zwrócono nadto uwagę na fakt, iż świadczenie okresowe jakim są alimenty tym różni się od jednorazowego, spełnianego sukcesywnie lub ratalnie, że wpłacane okresowo kwoty nie są zaliczane na poczet jednego świadczenia. Mamy więc do czynienia z wieloma świadczeniami okresowymi, z których każde wymagalne jest w innym terminie, w innym też terminie ulega przedawnieniu, a w rezultacie, każde z tych świadczeń stanowi odrębny dług, chociaż jest to dług tego samego rodzaju (por.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2009 r. II CSK 409/08, publ.: Lex nr 523607). Mając na względzie powyższe należy zaakcentować, że brak dokonania przez organu obydwu instancji jakichkolwiek ustaleń co do charakteru kwot pieniężnych przekazywanych skarżącej przez S. C., a w szczególności co do tego, czy i w jakim stopniu należało je uznać za alimenty bieżące, czy też zaległe, nie pozwalał na stwierdzenie, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane jej mocą decyzji z dnia [...] r. są nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. b) bądź d) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W rezultacie nie budzi wątpliwości, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zasadę wyrażoną w art. 7 i 77 K.p.a., która nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że zasady zaliczania zapłaty oraz kolejności spłaty długów uregulowane zostały w art. 451 Kodeksu cywilnego. W myśl §1 tego przepisu, dłużnik mający względem tego samego wierzyciela kilka długów tego samego rodzaju może przy spełnieniu świadczenia wskazać, który dług chce zaspokoić. Jednakże to, co przypada na poczet danego długu, wierzyciel może przede wszystkim zaliczyć na związane z tym długiem zaległe należności uboczne oraz na zalegające świadczenia główne. Zgodnie z §2 cytowanego unormowania, jeżeli dłużnik nie wskazał, który z kilku długów chce zaspokoić, a przyjął pokwitowanie, w którym wierzyciel zaliczył otrzymane świadczenie na poczet jednego z tych długów, dłużnik nie może już żądać zaliczenia na poczet innego długu. W braku oświadczenia dłużnika lub wierzyciela spełnione świadczenie zalicza się przede wszystkim na poczet długu wymagalnego, a jeżeli jest kilka długów wymagalnych - na poczet najdawniej wymagalnego (art. 451 §3 K.c.). W świetle przytoczonej regulacji konieczne jest ustalenie, na poczet którego długu (bieżącego lub zaległego) wpłacane kwoty zostały zaliczone. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń będzie możliwa ocena, czy osoba uprawniona otrzymała alimenty w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Jeżeli zaś wpłacona dobrowolnie kwota nie została zaliczona przez dłużnika na poczet należności alimentacyjnych przypadających w okresie objętym decyzją przyznającą sporne świadczenia i prawnie skuteczne byłoby oświadczenie uprawnionej o zaliczeniu otrzymanej kwoty na poczet zaległości alimentacyjnych - nie można mówić o równoczesności pobierania obu tych świadczeń. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien więc ustalić, jakie zaległości alimentacyjne posiada zobowiązany, a następnie ocenić skuteczność oświadczenia wierzycielki o zaliczeniu wpłacanych kwot na poczet zaległości alimentacyjnych i dopiero po wyjaśnieniu tego zagadnienia, wydać stosowną decyzję. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 132, art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.