IV SA/Gl 348/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A S.A. w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy oddala skargę. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. nakazem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) nakazał A Spółka Akcyjna w S. utworzyć w zakładzie służbę bezpieczeństwa i higieny pracy zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie w terminie do [...]. Odwołanie od powyższego nakazu do Okręgowego Inspektora Pracy w K. w imieniu pracodawcy wniósł pełnomocnik radca prawny P.D. Decyzji tej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23711 Kodeksu pracy i § 1 ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bhp (Dz. U. Nr 219, poz. 1704) oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach odwołania zaznaczono, że przedmiotowy nakaz zawiera dwa rozstrzygnięcia i z pierwszym z nich dotyczącym utworzenia służb bezpieczeństwa i higieny pracy nie można się zgodzić. W dalszej części odwołania przywołano treść art. 23711 Kodeksu pracy i wskazano, że odwołujący się skorzystał z możliwości przewidzianej § 2 przytoczonego przepisu i powierzył wykonywanie zadań służby bhp specjaliście spoza zakładu pracy, natomiast organ inspekcji pracy stanął na odmiennym stanowisku i uznaje, że zakład powinien zatrudnić kompetentną osobę, która będzie wykonywać te zadania. Następnie odwołująca się Spółka nawiązała do stanowiska prezentowanego w literaturze oraz przywołała orzeczenia sądów administracyjnych popierających prezentowaną przez nią wykładnię spornych przepisów. W dalszej części odwołania zaakcentowano, że inspektor pracy w sposób niewłaściwy dokonał wykładni § 1 ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bhp, ponieważ po myśli tego przepisu pracodawcy wolno skorzystać z utworzenia komórki jednoosobowej lub wieloosobowej względnie zatrudnić w tej komórce pracownika na podstawie umowy o pracę. Przedmiotowemu nakazowi Inspektora Pracy zarzucono naruszenie postanowień art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nie zamieszczeniu w nim uzasadnienia. Na okoliczność tego błędu, jak również konsekwencji prawnych z nim związanych przywołano liczne orzeczenia sądów administracyjnych, jak również podkreślono, że art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie zwalnia tego organu od uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. Okręgowy Inspektor Pracy w K. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr 1. W motywach rozstrzygnięcia przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, łącznie z argumentacją zamieszczoną w odwołaniu, a następnie stanowisko zajęte w sprawie. Tę część rozważań organ odwoławczy rozpoczął od przywołania treści art. 23711 Kodeksu pracy. Zdaniem wskazanego organu w przepisie tym ustawodawca wyróżnił dwie formy: służbę bezpieczeństwa i higieny pracy oraz powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Obowiązek utworzenia służby spoczywa na pracodawcach zatrudniających powyżej 100 pracowników, natomiast druga forma, czyli powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczy pracodawców zatrudniających do 100 pracowników. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, w których dokonano interpretacji przedmiotowego przepisu i przyjęto analogiczne stanowisko jak to, które zostało wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji. Następnie powyższy organ nie podzielił stanowiska odwołującej się Spółki, że w decyzji organu pierwszej instancji dokonano błędnej wykładni § 1 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego do Kodeksu pracy. Organ odwoławczy dokonał wykładni postanowień art. 23711 § 2 Kodeksu pracy i doszedł do przekonania, że unormowanie to ma zastosowanie jedynie do pracodawców zatrudniających do 100 pracowników. Z uwagi na okoliczność, iż A zatrudnia ponad 100 pracowników, zatem regulacja ta nie ma do niej zastosowania. W tym zakresie przywołane zostały także stosowne wyroki sądów administracyjnych. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do sygnalizowanej w odwołaniu problematyki naruszenia postanowień art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem tego organu organ pierwszej instancji dopuścił się pewnego uchybienia jednakże nie jest ono na tyle istotne, że skutkować musi wadliwością decyzji uzasadniającą jej eliminację z obrotu prawnego. Na wskazaną okoliczność przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych, w których podzielono stanowisko zajęte przez organy administracji publicznej. W szczególności podkreślono, że w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych przez organy inspekcji pracy to zastosowanie posiada art. 34 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i posiada on pierwszeństwo przed regulacją wynikającą z brzmienia art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła A S.A. reprezentowana przez radcę prawnego R. A. W skardze tej zarzucono decyzji organu administracji publicznej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23711 Kodeksu pracy i § 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, jak również przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie zastosowanie art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania łącznie z przytoczeniem przedmiotowego przepisu Kodeksu pracy. Następnie pełnomocnik skarżącej Spółki odwołał się do stanowiska prezentowanego w literaturze przedmiotu co do sposobu interpretacji spornej regulacji, jak również przytoczył fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 października 2004 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2008 r. Nadto pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił organom administracji niewłaściwą wykładnię § 1 rozporządzenia wykonawczego dotyczącego służby bhp. Końcowa część skargi poświęcona została naruszeniom postanowień art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak uzasadnienia. Zaakcentowano, że art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie wyłącza konieczność stosowania przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności wymogów wynikających z treści art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podtrzymał stanowisko wyrażone w swoim rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że nie każde uchybienie przepisom prawa materialnego jak również przepisom prawa procesowego stanowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi. W przypadku prawa procesowego naruszenie tych przepisów musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem naruszenie, które nie będzie miało istotnego wpływu na wynik sprawy nie będzie stanowiło podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi. W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka oraz organ administracji wydający rozstrzygnięcie przytaczają te same przepisy, jednakże odwołują się do różnych wyroków i przy ich wykorzystaniu argumentują swoje stanowisko w sprawie. Z tego też powodu niezbędnym będzie przywołanie przepisów dotyczących meritum sprawy, ponieważ pozwolą one na zajęcie stanowiska. Stosownie do postanowień art. 23711 § 1 Kodeksu pracy pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, zwaną dalej "służbą bhp", pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy. Pracodawca posiadający ukończone szkolenie niezbędne do wykonywania zadań służby bhp może sam wykonywać zadania tej służby, jeżeli: 1) zatrudnia do 10 pracowników albo 2) zatrudnia do 20 pracowników i jest zakwalifikowany do grupy działalności, dla której ustalono nie wyższą niż trzecią kategorię ryzyka w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Po myśli § 2 wskazanego przepisu pracodawca – w przypadku braku kompetentnych pracowników – może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Pracownik służby bhp oraz pracownik zatrudniony przy innej pracy, któremu powierzono wykonywanie zadań służby bhp, o którym mowa w § 1, a także specjalista spoza zakładu pracy powinni spełniać wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania zadań służby bhp oraz ukończyć szkolenie w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy dla pracowników tej służby. Nadto pracownik służby bhp oraz pracownik zatrudniony przy innej pracy, któremu powierzono wykonywanie zadań tej służby, nie mogą ponosić jakichkolwiek niekorzystnych dla nich następstw z powodu wykonywania zadań i uprawnień służby bhp. Z kolei według postanowień § 4 przytaczanego przepisu właściwy inspektor pracy może nakazać utworzenie służby bhp, albo zwiększenie liczby pracowników tej służby, jeżeli jest to uzasadnione stwierdzonymi zagrożeniami zawodowymi. Powyższe unormowanie zamieszczone w Kodeksu pracy znajduje rozwinięcie w akcie wykonawczym, a mianowicie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 109, poz. 704 ze zm.). Według postanowień § 1 ust. 3 tego rozporządzenia pracodawca zatrudniający od 100 do 600 pracowników tworzy wieloosobową lub jednoosobową komórkę albo zatrudnia w tej komórce pracownika służby bhp w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak zostało to powyżej zaznaczone strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego przyjmują odmienną wykładnię przywołanych przepisów. A S.A. w S. i jej pełnomocnik opowiada się za poglądem, w myśl którego w zakładzie tym nie ma obowiązku tworzenia specjalnej służby bezpieczeństwa i higieny pracy, a zadania z tego zakresu można powierzyć do realizacji w drodze zlecenia podmiotowi zewnętrznemu. Z kolei organy administracji podejmujące w sprawie rozstrzygnięcia opowiadają się za odmiennym rozumieniem przytoczonego przepisu, polegającym na tym, że pracodawca zatrudniający powyżej 100 pracowników zobowiązany jest do utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Przed odniesieniem się do przywołanych unormowań prawnych uwagę należy zwrócić na fakt, że po myśli art. 23711 § 4 Kodeksu pracy, ustawodawca przesądził, że w szczególnej sytuacji opisanej w tym przepisie, właściwy inspektor pracy może nakazać utworzenie służby, czyli skierować nakaz, mający na celu wymuszenie realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym dysponuje uprawnieniami pozwalającymi mu na egzekwowanie tego obowiązku. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, iż utworzenie służby bezpieczeństwa i higieny pracy nie jest tylko obowiązkiem formalnym. Celem utworzenia i działania przedmiotowej służby jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników w procesie pracy, co wynika z unormowań określających zadania tej służby. Podkreślić należy, że art. 11 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy swoim zakresem obejmuje uprawnienie do nakazania pracodawcy utworzenie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś art. 23711 Kodeksu pracy stanowi prawidłową podstawę prawną obowiązku pracodawcy i jest przepisem materialnym z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, uprawniającym inspektora pracy do wydania nakazu utworzenia takiej służby. Zauważyć należy, że przepisy Kodeksu pracy w sposób jednoznaczny wyróżniają dwie formy pełnienia funkcji w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Pierwsza realizowana jest w formie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, a druga poprzez powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy określonym podmiotom w tym zewnętrznym. Wybór jednej z form nie zależy od wyłącznej woli pracodawcy, ale jest uzależniony od ilości osób zatrudnionych w zakładzie pracy, ponieważ pracodawca zatrudniający powyżej 100 pracowników zobowiązany jest do utworzenia przedmiotowej służby, spełniającej funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Z kolei pracodawca zatrudniający do 100 pracowników dysponuje większym wachlarzem możliwości, ponieważ może utworzyć przedmiotową służbę, ale uprawniony jest do powierzenia tego typu zadań pracownikowi zatrudnionemu przy wykonywaniu innej pracy, względnie powierzyć je podmiotowi zewnętrznemu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez organy administracji. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca Spółka zatrudnia [...] osób, a zatem powyżej 100 osób. Zatem do Spółki tej zastosowanie posiada regulacja zamieszczona w art. 23711§ 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracodawca zatrudniający ponad 100 osób tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, zwaną dalej "służbą bhp", pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 263/06 (Lex nr 281409), jak również został on podzielony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 508/09. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że w sentencji decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy wskazuje się, że zakład pracy obowiązany jest utworzyć służby bezpieczeństwa i higieny pracy zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zatem organ ten nie orzekł o sposobie i formie funkcjonowania przedmiotowej służby. W tym miejscu należy dostrzec, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji jak również w skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącej Spółki przywołał wyroki sądów administracyjnych, w których sądy te opowiedziały się za taką interpretacją przywołanych powyżej przepisów, która zezwala pracodawcy zatrudniającemu powyżej 100 pracowników na powierzanie zadań z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy podmiotom zewnętrznym. Skład orzekający w niniejszej sprawie, jak było to już sygnalizowane, nie podziela stanowiska prezentowanego we wskazanych wyrokach i opowiada się za stanowiskiem sądów administracyjnych przywołanych w niniejszym wyroku. Dostrzec należy, że przedmiotowe wyroki podjęte zostały w konkretnych sprawach, w których organy administracji podjęły określone rozstrzygnięcia odbiegające swoją treścią od tego, które zapadły w rozpatrywanej sprawie. Z tego też powodu nie można tych wyroków w sposób bezpośredni przenosić na grunt niniejszego postępowania. Nadto skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w tych wyrokach, ponieważ odbiega ona od literalnego brzmienia przepisu, a wykładnia systemowa w tym zakresie nie jest niezbędna dla ustalenia prawidłowej interpretacji mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisów. Kolejnym argumentem uzasadniającym stanowisko zajęte w pismach procesowych oraz w skardze są poglądy przedstawicieli doktryny prawa pracy. Zaznaczyć należy, że wskazany argument posiada jedynie subsydiarny charakter w stosunku do powyżej podnoszonego. Argument ten nie może być uwzględniony, albowiem pełnomocnik skarżącej Spółki odwołuje się do jednego ze stanowisk prezentowanych w literaturze przedmiotu i to do takiego, które jest dla niego korzystne, jednocześnie pomija inne (np. K. Jaśkowski, E. Maniewska. Kodeks pracy. Komentarz. Ustawy towarzyszące z orzecznictwem. Europejskie prawo pracy z orzecznictwem. Tom I. Lex 2009 r.), w których zajmuje się jednoznaczne stanowisko w tym zakresie, zgodne z tym, które zostało zaprezentowane w niniejszym wyroku. Pełnomocnik skarżącej Spółki podnosi, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia postanowień art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zamieścił w wydanej przez siebie decyzji uzasadnienia, a tym samym dopuścił się uchybienia, które uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi. Przyjdzie zauważyć, że zarzut ten nie może być uwzględniony i to z dwóch powodów. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym i rozstrzygnięcie organu odwoławczego podejmowane jest w jego ramach i organ ten uprawniony jest do eliminowania ewentualnych uchybień, których dopuścił się ewentualnie organ pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia, a zatem istotnego elementu rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, jednakże decyzja organu odwoławczego podjęta w ramach tego samego postępowania zawiera pełne i rozbudowane uzasadnienie, co oznacza, że ewentualne uchybienie, którego dopuściłby się organ pierwszej instancji zostało usunięte i nie może wpływać na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Drugim powodem nie uwzględnienia tego zarzutu jest argument natury merytorycznej, ponieważ stosownie do postanowień art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zawiera on unormowanie, w którym wymienia jakie elementy winna zawierać decyzja organu inspekcji pracy. Z uwagi na to, że wskazana regulacja znajduje się w akcie prawa materialnego jest ona szczególna względem unormowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które mają charakter generalny. Zatem stosownie do ogólnej reguły interpretacyjnej przepisów prawa, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym, uznać należy, że unormowanie zamieszczone w art. 34 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy posiada pierwszeństwo przed unormowaniami zamieszczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z treści przywołanego przepisu prawa materialnego wynika, że decyzja organu inspekcji pracy nie musi zawierać uzasadnienia. Tym samym organ pierwszej instancji podejmując swoją decyzję nie dopuścił się do naruszenia prawa i to w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie wniesionej skargi. Z tego też powodu podniesiony zarzut nie może być uwzględniony. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. SW