IV SA/Gl 353/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] D. P. wnioskiem z dnia [...] 2004 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie i przyznanie jej prawa do zasiłku rodzinnego na córkę W. P., dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R., po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówił przyznania jej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem. W podstawie prawnej przedmiotowej decyzji podano art. 104 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dna 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). W jej uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że strona nie spełnia warunków do przyznania jej wnioskowanych świadczeń, bowiem zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza 504 zł., a w przypadku strony dochód ten jest wyższy. Ponadto stwierdzono, iż przejście strony na urlop wychowawczy nie może być traktowane tak jak utrata dochodu, gdyż strona w czasie urlopu wychowawczego nadal pozostaje w stosunku pracy, wzajemne prawa i obowiązki stron stosunku pracy nie ustały a zostały jedynie z woli stron zawieszone. Nie zachodzi zatem definitywność utraty źródła dochodu, a jedynie czasowa z woli strony rezygnacja z pobierania wynagrodzenia za pracę. W odwołaniu D. P. nie zgodziła się z powyższą decyzją podnosząc, że w okresie urlopu wychowawczego nie wykonywała pracy zarobkowej i nie uzyskiwała dochodów. Ponadto wskazała, że w powyższym okresie dziecko pozostawało pod jej faktyczna opieką, zatem nie miała ona możliwości wykonywania pracy zarobkowej. Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 47 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje osobom, jeżeli dochód ich rodziny w 2002 r. w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza kwoty 504 zł. miesięcznie. Natomiast za utratę dochodu Kolegium uważa taką utratę dochodu, która nastąpiła definitywnie i ostatecznie na skutek zmiany - utraty źródła dochodu (np. utraty zatrudnienia, utraty prawa do renty), nie stanowi jej natomiast np. zmniejszenie wynagrodzenia z powodu nie wypracowania prawa do poprzednio otrzymanej nagrody za dobre wyniki pracy bądź czasowa rezygnacja pracownika z pobierania wynagrodzenia poprzez skorzystanie z urlopu bezpłatnego. Zatem w przypadku udzielenia urlopu wychowawczego strona, zdaniem Kolegium, nadal pozostaje w stosunku pracy i może w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach, dlatego w tej sytuacji nie można uznać, że nastąpiła utrata źródła dochodu, gdyż nie nastąpiła definitywnie utrata tego źródła dochodu, a jedynie czasowa z woli strony rezygnacja z pobierania wynagrodzenia za pracę. Tym samym Kolegium podzieliło argumentację organu pierwszej instancji i uznało, że strona nie spełnia przesłanek uprawniających ją do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z wnioskowanymi dodatkami wobec przekroczenia kryterium dochodowego. Kolegium zauważyło, że wprawdzie organ pierwszej instancji jedynie w uzasadnieniu decyzji ustosunkował się do wniosku strony o dodatek z tytułu urodzenia dziecka, jednakże nie powoduje to konieczności uchylenia decyzji, gdyż stronie nie przysługuje również prawo do tego dodatku wobec braku uprawnień do zasiłku rodzinnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. P. oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, który, w jej ocenie, interpretuje przepisy na niekorzyść matek przebywających na urlopie wychowawczym. Skarżąca powołała się jeszcze raz na argumenty zaprezentowane w odwołaniu i stwierdziła, że w związku z udzieleniem jej przez pracodawcę urlopu wychowawczego dochód jej rodziny zmniejszył się wskutek niewykonywania pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w oparciu o treść art. 145 § 2 wymienionej ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, a przesłanką nieważności rozstrzygnięcia jest m. in. stwierdzenie, iż wydane ono zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Bezsporny w sprawie jest fakt, że skarżąca w dniu [...] r. urodziła córkę W., a w okresie od [...] 2004 r. do [...] 2004 r., stosownie do zaświadczenia zakładu pracy z dnia [...] 2004 r., za zgodą pracodawcy został jej udzielony urlop wychowawczy (k-[...] akt administracyjnych). Nadto, z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie, iż dochód w rodzinie skarżącej za 2002 r. przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wynosząc [...] zł. Istotną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest sposób interpretacji i rozumienia niejednoznacznego w języku polskim określenia pojęcia "utrata dochodu" zawartego w art. 5 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wspomniana ustawa nie zwiera legalnej definicji pojęcia "utrata dochodu". Organy orzekające w sprawie pojęcie "utrata dochodu" uzależniły od definitywnego "odpadnięcia źródła", z którego był uzyskiwany i pobierany ten dochód. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku skarżącej istnieje tylko "czasowe zawieszenie uprawnienia do pobierania wynagrodzenia", poprzez fakt skorzystania przez nią z urlopu wychowawczego, a to nie może według obowiązującego stanu prawnego stanowić podstawy do obliczania jej dochodu utraconego. Skarżąca nadal pozostaje w stosunku pracy i może w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach. Zdaniem składu orzekającego, pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. W rozpatrywanej sprawie oznacza ono utracenie sumy wpływów np. pieniężnych albo ich ubytek i dotyczy powstania takich okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają matce dziecka osiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, przy czym, chodzi tu o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne (teoretyczne). Nie można bowiem kwestionować faktu, iż wobec skorzystania z urlopu wychowawczego przez skarżącą, jej rodzina została pozbawiona faktycznie dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę. Przyjmując powyższy sposób rozumienia pojęcia "utrata dochodu" Sąd kierował się między innymi językową regułą interpretacyjną, w myśl której, wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, dotyczących określonej sprawy, a nie tylko na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od obowiązujących przepisów innych ustaw, a to prowadzi do braku aprobaty składu orzekającego dla stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, iż sprawy polityki prorodzinnej i zasad pomocy materialnej zostały określone w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, nakazując władzom publicznym uwzględnianie interesów (dobra) rodziny określa zatem normę prawną, którą należy uwzględniać przy ustalaniu treści aktów rangi ustawowej. Nie bez znaczenia jest umieszczenie tej normy w rozdziale pierwszym Konstytucji, poświęconym podstawowym zasadom ustroju, jak i to, że okazywana pomoc dla rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, ma mieć charakter "szczególny", a więc wykraczający poza zakres zwykłej pomocy dla osób utrzymujących dzieci. Także na podstawie Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 120, poz. 526 ze zm. Dz. U. z 2000 r., Nr 2, poz. 11), ustawodawca został zobowiązany do kierowania się interesem dziecka jako wartością nadrzędną we wszystkich działaniach dotyczących dzieci. Konwencja ta mówi, iż w celu zagwarantowania i popierania praw zawartych w niniejszej konwencji Państwa-Strony będą okazywały odpowiednią pomoc rodzicom oraz opiekunom prawnym w wykonywaniu przez nich obowiązków związanych z wychowywaniem dzieci oraz zapewnią rozwój instytucji, zakładów i usług w zakresie opieki nad dziećmi (art. 18 ust. 2). Nadto Państwa - Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3). Powołana Konwencja została ratyfikowana przez Rzeczypospolitą Polską w dniu 30 września 1991 r. Realizując konstytucyjne zadania państwa, zobowiązania międzynarodowe oraz kierując się dobrem dziecka ustawodawca jasno określił, iż celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest udzielanie pomocy materialnej osobom (i ich rodzinom) o niskich dochodach. Powracając zatem do treści art. 4 ust. 1 i art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i wraz z nim mogą być przyznane dodatki - m.in. z tytułu urodzenia dziecka czy opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W zaistniałym stanie faktycznym rozpatrywana sprawa musi być oceniana z punktu widzenia skuteczności realizacji nadrzędnych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych polegających na wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej, chociaż przyznawanie wymienionych w niej świadczeń rodzinnych ustala się zasadniczo na podstawie rzeczywistej wartości dochodu uzyskiwanego przez daną osobę (jej rodzinę) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213). W związku z tym ograniczenie prawa do zasiłku rodzinnego może być wyłącznie uzależnione od rzeczywistej sytuacji materialnej danej rodziny. Jednakże w okresie od dnia 1 maja 2004 r. dnia 31 sierpnia 2005 r. prawo do tych świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskiwanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002 (por. art. 5 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), ale w tym przypadku także chodzi o dochody rzeczywiste, faktycznie uzyskane, a nie dochody prawdopodobne (teoretyczne). Dodać trzeba, iż powołanemu celowi ustawy o świadczeniach rodzinnych mają również służyć obowiązujące od dnia 1 stycznia 2004 r. zmiany przepisu art. 186 Kodeksu pracy odnośnie udzielania urlopu wychowawczego, wprowadzone ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 213, poz. 2081). Zgodnie z jego § 1 zdanie pierwsze pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w wymiarze do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie czwartego roku życia. Zatem istotą i celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji trudności z połączeniem obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Urlop ten powoduje tylko czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy stwarza obowiązek zatrudniania i świadczenia wynagrodzenia, ale dopiero z chwilą podjęcia przez pracownika faktycznego zatrudnienia (por. art. 22 § 1 Kodeksu pracy). Tym samym w okresie przebywania na urlopie wychowawczym pracownik nie uzyskuje dochodu pieniężnego, czyli faktycznie go traci. Zwracając uwagę na cel i charakter ustawy wprowadzającej urlopy wychowawcze należy podkreślić, że skorzystanie matki z prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego nie może wywoływać żadnych negatywnych skutków dla niej i dla dziecka w postaci np. pozbawienia prawa do świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe, nie można podzielić argumentacji organu odwoławczego, iż "odpadnięcie dochodu" z powodu czasowej rezygnacji z zatrudnienia nie jest tożsame z "utratą dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sytuacja pomniejszenia wpływów pieniężnych ma tu rzeczywiście miejsce, bowiem wcześniej pracująca zawodowo matka nie osiąga dochodu z powodu osobistej opieki nad dzieckiem. Odmienna interpretacja tej sytuacji byłaby zaprzeczeniem idei ustanowienia prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego oraz opiekuńczej roli Państwa wobec matki i dziecka zagwarantowanej w Konstytucji, a także powołanej i ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Zaprezentowany pogląd zyskał również aprobatę ustawodawcy, który art. 27 pkt 2 lit. j) ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732) wprowadził z dniem 1 września 2005 r. zmianę art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodając do niego pkt 23 będący legalną definicją utraty dochodu, gdzie pod literą "a" podkreślono, że "utratę dochodu powoduje uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego". Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że dokonana przez organy orzekające ocena stanu faktycznego, mającego miejsce w rozpatrywanej sprawie, zdaniem składu orzekającego, narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Poczynione rozważania uwzględnione zostaną przez organ przy ocenie spełnienia przez skarżącą przesłanek do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego zgodnie z wnioskiem strony, mając na uwadze art. 5 ust. 1 i 4 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 6 do 10 tej samej ustawy. Ponadto organ będzie miał na względzie, że uzasadnienie decyzji służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji, nie może natomiast zastąpić rozstrzygnięcia. Oznacza to, że wyłącznie w osnowie decyzji organ powinien rozstrzygnąć co do całości żądania strony, a zatem również w kwestii dodatku z tytułu urodzenia dziecka. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji.