IV SA/Gl 355/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie utworzenia spółki prawa handlowego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) a także w związku z art. 1, art. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) Rada Gminy w K. postanowiła o utworzeniu przez Gminę K., wspólnie z gminami z terenu powiatu [...] i powiatem [...] spółki prawa handlowego pod firmą "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T., ustalając swój udział w formie wkładu pieniężnego w kwocie [...] zł ([...]) i objąć udziały w kapitale zakładowym spółki w ilości odpowiadającej wniesionemu wkładowi pieniężnemu. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta K., a wejście jej w życie określono z dniem podjęcia i podlega ona ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Z uzasadnienia projektu uchwały wynika, że celem radia ma być zaspokajanie zapotrzebowania społeczności lokalnej na lokalną informację, promocję Powiatu i gmin znajdujących się na jego terenie, edukację i promocję kultury i turystyki lokalnej. Skargę na tę uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...], który zarzucając naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.) domagał się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że obowiązujące przepisy dopuszczają tworzenie przez organy gminy spółek prawa handlowego jedynie w sferze użyteczności publicznej, bowiem poza nią gminy nie mogą prowadzić działalności. W ocenie organu nadzoru radiofonia nie mieści się w tej materii, gdyż nie jest jej celem bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Rada wskazała na zamiar działania radia w zakresie edukacji publicznej, kultury fizycznej i sportu oraz promocji powiatu. Zdaniem Wojewody mieści się on we wskazanych wyżej ramach. Jednakże sformułował on obawę przed domniemanym prowadzeniem przez spółkę działalności komercyjnej, np. sprzedażą usług reklamowych, która wykracza poza działalność w sferze użyteczności publicznej. Poza tym zarzucił sprzeczność uchwały z art. 26 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, wedle której jednostki publicznej radiofonii i telewizji działają w formie jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie. W motywach stanowiska gminy wskazano, że utworzenie spółki prawa handlowego pod firmą A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest dozwolone przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce komunalnej. Utworzenie takiej spółki jest także realizacją zadań w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty, gdyż przedmiotem jej działalności będzie zaspokajanie potrzeb miejscowej społeczności na informacje z zakresu lokalnej kultury, turystyki i edukacji. Realizacja tych zadań pozostaje w sferze użyteczności publicznej, a domniemanie Wojewody [...] że spółka powołana została w celu uzyskania zysku i prowadzenia działalności komercyjnej jest bezpodstawne, gdyż ma charakter tylko hipotetyczny. Zdaniem gminy za nietrafny uznać należy zarzut, że przedmiotowa uchwała narusza postanowienia art. 26 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Z jej brzmienia nie wynika bowiem zamiar tworzenia stacji radiowej jako jednostki publicznej radiofonii. Zdaniem jednostek samorządu terytorialnego tworzących radio było natomiast utworzenie jednostki, która będzie realizować cele publiczne jako podmiot, który uzyska na taką działalność koncesję. Zakazu tworzenia stacji radiowych i telewizyjnych nie zabrania art. 2 stosownej ustawy o radiofonii i telewizji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanej uchwale, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Na wstępie przyjdzie odnieść się do regulacji wyznaczających zakres zadań gminy. Dostrzec należy, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei po myśli art. 6 ust. 2 tej ustawy jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy do gminy. Z brzmienia przywołanych przepisów wynika domniemanie kompetencji w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, po stronie gminy. Uzupełnieniem tego domniemania jest katalog spraw należących do zadań własnych gminy zamieszczony w art. 7 ust. 1 powoływanej powyżej ustawy. Jednocześnie katalog ten posiada charakter przykładowy, co związane jest z sygnalizowanym domniemaniem kompetencji po stronie gminy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zamieszczono cele tworzonego radia i podkreślono, że jest nim zaspokajanie zapotrzebowania społeczności gminnych na: lokalne informacje, promocję gminy, komercyjną reklamę lokalnej przedsiębiorczości. Zaznaczono również, że władzom samorządowym, organizacjom i związkom gminnym brakuje medium do przedstawiania osiągnięć i zamierzeń, a co najważniejsze zwrotnej informacji od mieszkańców o ocenie dokonań i akceptacji lub odrzuceniu projektów. Utworzenie przedmiotowej spółki mieści się w zadaniach gminy. Kolejną kwestią wymagającą uwagi jest pojęcie zadań użyteczności publicznej. Stosownie do postanowień art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 przedmiotowej ustawy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Z kolei formy organizacyjne wykonywania tego typu zadań określa odrębna ustawa, którą jest ustawa o gospodarce komunalnej. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają tutejszemu Sądowi uznać, że zakres działania podmiotu objętego zaskarżoną uchwałą mieści się w ramach ustawowo wyznaczonych gminie zadań, jak również nie wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, co byłoby sprzeczne z treścią art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze potrzebę nowoczesnego podejścia do sposobu realizacji zadań stojących przed jednostką samorządu terytorialnego, a więc wykorzystania dla realizacji pozytywnie ocenianych celów w zgodzie z prawem innych niż dotychczas stosowane w powszechnej praktyce. Po myśli art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Jednostki organizacyjne tworzone przez gminę mogą przybierać różne formy prawne. W szczególności mogą być tworzone spółki prawa handlowego, na co wyraźnie wskazuje brzmienie art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, przy czym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organ stanowiący i kontrolny gminy decyduje o wyborze formy działalności. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie gmina przyjmująca przedmiotową uchwałę nie dopuściła się naruszenia przywołanych przepisów prawa. Zaskarżoną uchwałą postanowiono utworzyć spółkę prawa handlowego mającą prowadzić działalność o charakterze reglamentowym. Konieczne jest więc sięgnięcie po szczególne przepisy w tej materii. Analiza postanowień art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji prowadzi do konkluzji o zbieżności niektórych zakładanych w uchwale celów z enumeratywnie wymienionymi ustawowymi zadaniami radiofonii. Głównie co do dostarczania informacji, udostępniania dóbr kultury i sztuki oraz ułatwiania korzystania z oświaty i dorobku nauki. Zatem zaskarżona uchwała nie narusza tych reguł. Stąd zarzut w tym zakresie okazał się nietrafny, bo zagadnienie to zostało uregulowane w uchwale zgodnie z prawem. Stosownie do brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji prawo rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych przysługuje jednostkom publicznej radiofonii i telewizji oraz osobom, które uzyskały koncesję na taką działalność. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie i podzielając pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 895/09 mające zostać utworzone radio nie będzie jednostką radiofonii publicznej w rozumieniu tego przepisu. Interpretacja pojęcia publicznej radiofonii musi być adekwatna do regulacji tej ustawy, stąd jest ono właściwe na jej gruncie. Tym samym nie jest tożsame z pojęciem podmiotu realizującego zadania publiczne w rozumieniu innych przepisów, w szczególności odnoszących się do jednostek samorządu terytorialnego. Ograniczenie zawarte w art. 26 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, a sprowadzające się do możliwości funkcjonowania publicznej radiofonii i telewizji wyłącznie w formie jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa, nie dotyczy sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie. W konkluzji przeprowadzonych rozważań przyjdzie uznać, że brak jest uzasadnionych zarzutów skargi, jak i podstaw branych pod rozwagę z urzędu, a to oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest oddalić wniesioną skargę. SW