IV SA/Gl 356/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. odmówił przyznania A. B. dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 3 i art. 6 ust. 1,2 i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.) oraz art. 104 kpa. Natomiast w jej uzasadnieniu wskazano, że średni miesięczny dochód na osobę w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni wynosi 42092,54 zł i przekracza dochód uprawniający do dodatku. Ponadto dodatek mieszkaniowy w gospodarstwie 2 - osobowym jest różnicą pomiędzy wydatkami na mieszkanie a 15 % średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa: 590,80 – 15 % x 84185,08 = - 12036,96 zł. Ponieważ kwota stanowiąca procentowy udział własny gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania pokryła wydatki związane z utrzymaniem lokalu, to dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. W odwołaniu wnioskodawczyni uznała powyższą decyzję za krzywdzącą, powołując się na swoją trudną sytuację materialną. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. Kolegium wskazało, że do dochodu rodziny strony została doliczona darowizna w postaci lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], dokonana na rzecz wnioskodawczyni przez jej syna, gdyż zgodne jest to z definicją legalną dochodu, zawartą w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W przepisie tym ustawodawca ustalił katalog zamknięty świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu. W katalogu tym nie została uwzględniona darowizna, w związku z czym organ I instancji postąpił prawidłowo. Wobec wysokiej nadwyżki miesięcznego dochodu na członka gospodarstwa domowego nie ma też w sprawie zastosowania art. 6 ust. 8 cyt. ustawy pozwalający na przyznanie dodatku w obniżonej wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Zwróciła uwagę na swoją sytuację życiową, spowodowaną chorobą jej syna, który jest wyłącznie na jej utrzymaniu, chociaż ona sama jest osobą bezrobotną, utrzymującą się ze świadczeń z pomocy społecznej. Zakwestionowała wliczenie do dochodu darowizny mieszkania, w którym z synem mieszka od ponad 30 – tu lat, a darowizna była zwykłą formalnością. Według skarżącej darowizna nie przyniosła jej żadnych korzyści finansowych, a powszechnie wiadomo, że pojęcie dochodu oznacza uzyskanie z różnych źródeł kwot pieniężnych. Nie można więc wliczać do dochodu wartości świadczeń w naturze. Zauważyła przy tym, że w związku z darowizną została zwolniona od podatku. Ponadto darowizna ta nie była przeszkodą w przyznaniu jej świadczeń z pomocy społecznej. Skarżąca zarzuciła również organom administracyjnym przewlekłe prowadzenie postępowania, co spowodowało powstanie zaległości czynszowych, których nie jest w stanie spłacić. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności, a więc pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego ( art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.). Tymczasem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach obowiązującego prawa. W pierwszej kolejności podzielić należy trafne spostrzeżenie organu odwoławczego, że decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, lecz jej treść uzależniona jest od ściśle określonych przez ustawodawcę warunków. O ile strona ubiegająca się o to świadczenie nie spełnia któregokolwiek z tych wymaganych warunków, to nie może uzyskać korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie potwierdzić przyjdzie ustalenia i wyliczenia organów obu instancji, z których wynika przekroczenie w gospodarstwie domowym skarżącej kryterium dochodowego wyznaczonego w art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, i to w wymiarze wyższym niż to dopuszcza art. 6 ust. 8 tej ustawy, umożliwiający przyznanie dodatku w obniżonej wysokości. Sporna między stronami była kwestia wliczenia do dochodu równowartości darowizny mieszkania, dokonanej na rzecz skarżącej w dniu 13.X.2009 r., a więc w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, z którego to okresu ustala się średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego. Zdaniem skarżącej owej darowizny nie można wliczyć do dochodu, gdyż pojęcie dochodu obejmuje jedynie uzyskane z różnych źródeł kwoty pieniężne. W świetle art. 3 ust. 3 cyt. ustawy poglądu tego nie sposób podzielić. Generalnie uważa on za dochód wszelkie przychody, a jednocześnie zawiera zamknięty katalog składników majątkowych, które nie wlicza się do dochodu. W orzecznictwie podkreśla się, że katalog ten obejmuje świadczenia o charakterze socjalnym sensu largo ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.XII.2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSA/WSA 2010/2/21). Słusznie stwierdza organ odwoławczy, że w owym katalogu nie ujęto darowizny. Można dodać, że chodzi o każdą darowiznę – zarówno w formie pieniężnej, jak i w postaci świadczenia w naturze. Co do tego ostatniego rodzaju świadczeń art. 3 ust. 3 czyni wyjątek postanawiając, że do dochodu nie wlicza się świadczeń w naturze z pomocy społecznej. Tym samym – a contrario – wszelkie inne świadczenia w naturze, nie pochodzące z pomocy społecznej, muszą być zaliczone w poczet dochodu. Chybione jest przy tym odwoływanie się przez skarżącą do faktu przyznawania jej świadczeń z pomocy społecznej. Następuje to bowiem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( j.t. Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362, ze zm.), która formułuje własną definicję dochodu. W art. 8 ust. 4 pkt 4 ustawa ta wyraźnie stanowi, że do dochodu nie wlicza się wartości świadczenia w naturze, ale już bez takiego ograniczenia jakie zawiera art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a mianowicie, że mają to być świadczenia w naturze z pomocy społecznej. Tak więc obie wymienione ustawy operują odrębnymi pojęciami dochodu, które w omawianej kwestii się nie pokrywają. W ramach wykładni systemowej można natomiast jeszcze przywołać ustawę z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych ( j.t. Dz. U. Nr 51 z 2010 r. poz. 307, ze zm.), która w art. 2 ust. 1 pkt 3 stanowi , że jej przepisów nie stosuje się do przychodów podlegających przepisom o podatku od spadków i darowizn. Z zapisu tego wynika, że darowizny są przychodem, a jedynie nie podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym, jeżeli wchodzą w zakres przepisów od spadków i darowizn. Na gruncie tych ostatnio wymienionych przepisów, zamieszczonych w ustawie z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn ( j.t. Dz. U. Nr 93 z 2009 r., poz. 768), przychód określony jest mianem "nabycie", które może dotyczyć rzeczy lub praw majątkowych, przy czym do rzeczy zalicza się też pieniądze ( por. np. art. 4 ust. 1 pkt 5), co zresztą pokrywa się z pojęciem darowizny zdefiniowanym w art. 888 i n. Kodeksu cywilnego. Tak więc spójny w rozpatrywanym zakresie, system prawa potwierdza stanowisko organów orzekających w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego, że darowizna mieszkania na rzecz skarżącej jest przychodem składającym się na dochód, w oparciu o której ustala się prawo do dodatku mieszkaniowego. Poza wyodrębnieniem świadczeń w naturze z pomocy społecznej przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dają podstaw do dalszego różnicowania pozostałych świadczeń w naturze, w tym darowizn niepieniężnych, czy to ze względów podmiotowych lub przedmiotowych, czy też ze względów słusznościowych albo celowościowych. Dlatego też każda darowizna, nabyta przez osobę ubiegającą się o dodatek w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku, stanowi przychód w rozumieniu art. 3 ust. 3 tej ustawy. Z kolei nie ulega wątpliwości, że ustalenie średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w ramach art. 3 ust. 1 ustawy następuje przez zsumowanie dochodów poszczególnych członków tego gospodarstwa i podzielenie tej sumy przez liczbę tych członków. Tak też skonstruowana jest deklaracja o wysokości dochodów, stanowiąca załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 156, poz. 1817, ze zm.) w której należy podać źródła dochodu i wysokość dochodu oddzielnie w odniesieniu do wnioskodawcy i kolejnych członków gospodarstwa domowego. Wyliczenia dokonane przez organy orzekające odpowiadają tym i pozostałym regułom określonym w przepisach o dodatkach mieszkaniowych. Chybione są również zarzuty skargi natury proceduralnej. Od chwili złożenia wniosku przez skarżącą, do wydania decyzji II instancji upłynęło niespełna 5 miesięcy, w związku z czym nie można mówić o przewlekłości postępowania administracyjnego, a tym bardziej, by doszło z tego powodu do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.). Do przeciwdziałania bezczynności organu strona dysponuje zresztą specjalnymi instrumentami prawnymi w postaci zażalenia z art. 37 kpa i skargi na taką bezczynność do sądu administracyjnego. Na koniec powtórzyć można za organem odwoławczym, że skarżącej przysługiwało prawo do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy w późniejszym czasie, czyli po upływie 3 miesięcy od otrzymania omawianej darowizny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga okazała się bezzasadna, na podstawie art. 151 ostatnio powołanego Prawa orzeczono, jak w sentencji.