IV SA/Gl 359/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. odmówił przyznania K.P. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie przekroczenia norm dochodowych wyznaczonych w przepisach art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. Nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm.). W odwołaniu wnioskodawczyni podniosła, że na wzrost dochodu jej rodziny wpłynęła wypłata jej mężowi nagrody jubileuszowej, która ma charakter jednorazowy. Przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 przekroczenie dochodu jest minimalne, bo wynosi 1,49 zł. Tego przekroczenia nie byłoby, gdyby dochód wnioskodawczyni z tytułu umowy dotyczącej mycia wagonów w okresie 1.07. – 30.09.2011 r. został uznany za utracony. Strona powołała się nadto na trudną sytuację materialną swojej rodziny. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. W szczególności wskazano, że dochód na osobę w rodzinie strony wynosi 617,49 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wyrażające się kwotą 539 zł. Nawet przy uwzględnieniu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc dalszej kwoty 77 zł, powstała suma 616 zł i tak jest niższa od dochodu na osobę w rodzinie strony, a wielkość tego przekroczenia nie jest istotna. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 24 cyt. ustawy za dochód utracony nie można potraktować nagrody jubileuszowej męża strony ani dochodu z tytułu wskazywanej w odwołaniu umowy, gdyż była to umowa o dzieło. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w zw. z art. 3 pkt 28 lit. c tej ustawy oraz art. 65 kc) a także naruszenie art. 7 kpa, domagając się zmiany lub uchylenia tej decyzji. Przyznając, że ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek przekroczeń kryterium dochodowego, skarżąca zwróciła uwagę na szczególne – jej zdaniem – okoliczności występujące w niniejszej sprawie. Ponownie wskazała na jednorazowy, okazjonalny charakter nagrody jubileuszowej. Natomiast odnośnie dochodu z pracy wykazywanej przez nią w 2011 r. zarzuciła, że mimo oznaczenia przez pracodawcę umowy, na podstawie której skarżąca była zatrudniona, jako umowy o dzieło, to z uwagi na charakter pracy była to ewidentnie umowa zlecenia w rozumieniu art. 750 kc. Dlatego organ powinien ustalić, jaki rzeczywiście był zamiar stron umowy i jaki ona miała faktycznie charakter. W rezultacie można byłoby mówić o utracie dochodu. Opisując nadto sytuację życiową swojej rodziny skarżąca odwołała się do zasad wykładni prawa oraz postępowania administracyjnego, w tym zasady celowości i solidarności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie jako spóźnionej. Postanowieniem z dnia 25.02.2013 r. tut. Sąd odrzucił skargę z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, jednak postanowieniem z dnia 5.03.2013 r. termin ten został skarżącej przywrócony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a tylko pod tym względem odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Otóż przyznanie zasiłku rodzinnego i świadczeń od niego pochodnych uzależnione jest od spełnienia warunków dochodowych określonych w art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przekroczenie kwot wynikających z przepisów tego artykułu powoduje brak uprawnienia do nabycia tych świadczeń. Trafnie organ odwoławczy stwierdził, że każde przekroczenie rodzi taki skutek, za wyjątkiem sytuacji z art. 5 ust. 3, który właśnie dopuszcza przyznanie zasiłku w razie, gdy przysługiwał on w poprzednim okresie zasiłkowym – ale gdy przekroczenie mieści się w kwocie 77 zł, która w rozpatrywanym przypadku także została przekroczona. Organy administracji publicznej są związane tą regulacją prawną, która nie daje im możliwości uznaniowego działania, uwzględniającego np. podnoszonych przez skarżącą względów natury celowościowej, czy słusznościowej. Odnośnie ustalenia dochodu rodzinnego skarżącej zarzuty skargi są chybione. Wniosek dotyczył okresu zasiłkowego na lata 2012-2013, w związku z czym prawidłowo brane były pod uwagę dochody z 2011 r. (art. 3 pkt 2 i 2a cyt. ustawy). Definicja dochodu (art. 3 pkt 1) obejmuje również nagrody jubileuszowe, podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Okazjonalność tego świadczenia pieniężnego wynika z jego natury, ale jest to okoliczność nie mająca prawnego znaczenia dla oceny uprawnień do zasiłku rodzinnego. W szczególności oczywiste nieuzyskanie nagrody jubileuszowej w kolejnym roku nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 (w skardze błędnie oznaczonego jako pkt 28) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Katalog zdarzeń stanowiących utratę dochodu jest w tym przepisie zamknięty i nie obejmuje nagrody jubileuszowej. Słusznie organy nie dopatrzyły się również utraty dochodu w odniesieniu do wynagrodzenia osiąganego przez skarżącą w 2011 r. na podstawie umowy o dzieło. W I instancji skarżąca w ogóle nie wskazywała źródła swojego dochodu, a ustalenia organu wynikały z zaświadczenia Urzędu Skarbowego, którego danych organ ten nie miał podstaw i prawa kwestionować. Natomiast do odwołania skarżąca dołączyła druk "PIT-11" za 2011 r. i zaświadczenie zakładu pracy, wystawione już po wydaniu decyzji I instancji, według którego skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy o dzieło. W samym odwołaniu skarżąca nie podważała treści tego ostatnio wymienionego zaświadczenia, a możliwość przyjęcia utraty dochodu wiązała jedynie z drukiem "PIT-11", w którym jej dochód ujęto w pozycji obejmującej zarówno umowy zlecenia, jak i o dzieło. Skoro z zaświadczenia pracodawcy wynikał stosunek pracy w ramach umowy o dzieło, to organ odwoławczy nie miał żadnych przesłanek do przyjęcia, że skarżąca była zatrudniona w ramach umowy zlecenia. Między wymienionymi dokumentami nie było żadnej sprzeczności, skoro "PIT-11" w jednej pozycji dot. źródeł przychodów umieścił oba rodzaje umów, Tymczasem zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych utrata dochodu nie dotyczy pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Natomiast wywody skargi odnośnie rzeczywistego charakteru zatrudnienia przede wszystkim są spóźnione, a ponadto nawet gdyby zostały zaprezentowane już w postępowaniu administracyjnym, to i tak nie mogłyby zostać uwzględnione przez organy orzekające. Ustalanie prawa do świadczeń rodzinnych następuje bowiem na podstawie wniosku i dołączonych do niego dokumentów określonych w art. 23 ust. 4 powoływanej ustawy, które w niniejszej sprawie dawały podstawy do dokonania jedynie takich ustaleń, jakie poczyniły organy obu instancji, przy czym skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego utratę dochodu (art. 23 ust. 4d). Dokumentem takim mógłby być np. wyrok sądu powszechnego ustalający, że skarżąca wykonywała pracę na podstawie umowy zlecenia. Jest to bowiem zagadnienie cywilnoprawne, nie objęte kognicją organów i sądów administracyjnych (art. 2 § 1 kpc). Słusznie skarżąca zauważa konstytucyjne i procesowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym. Wśród nich wiodącą rolę odgrywa zasada praworządności, zwana też zasadą legalności. Stanowi ona jednoznacznie, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa). Oznacza to m. in., że decyzja administracyjna musi mieć podstawę prawną. O ile zatem obowiązujące przepisy uzależniają wydanie określonego rozstrzygnięcia od spełnienia ściśle wyznaczonych kryteriów, to zastosowanie się przez organ administracyjny do dyspozycji tych przepisów nie może być skutecznie podważone przez zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. sw