IV SA/Gl 365/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga- Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wójt Gminy G., po rozpoznaniu wniosku G.G z dnia [...]r. nie przyznał stronie prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2012/2013 na dzieci N. G. i K. G. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), będące podstawą rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że dochód na osobę w rodzinie strony wyniósł 907,37 zł i przekroczył kwotę 539 zł uprawniającą do korzystania ze świadczeń rodzinnych. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpatrzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji stwierdzając, że z zaskarżonej decyzji nie wynika matematyczny sposób wyliczenia kryterium dochodowego. Natomiast w odwołaniu stwierdzono, że do obliczenia dochodu rodziny został uwzględniony dochód z tytułu umowy zlecenia córki N.G., który nie jest już uzyskiwany. Jednocześnie strona w odwołaniu podniosła, iż jedynym źródłem dochodu jej rodziny jest renta rodzinna. Zdaniem organu odwoławczego nie wskazano w zaskarżonej decyzji, co zostało potraktowane jako dochód utracony, a co jako uzyskany. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 3, art. 5 ust. 1-4b, art. 11a, art. 14, art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 35, art. 36 i art. 104 K.p.a. również odmówił G. G. przyznania prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2012/2013 na dzieci N. G. oraz K. G. Powołując się na treść art. 3 pkt 23, art. 3 pkt 24, art. 5 ust.1, 3, 4, 4a i 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych szczegółowo rozważył dochód uzyskiwany przez każdą osobę w rodzinie. W tym zakresie stwierdzono, że dochód G.G wyniósł 10.655,91 zł, z czego kwota 837,25 zł stanowi dochód utracony (część renty rodzinnej). Pozostałą kwotę w wysokości 9.818,66 zł podzielono przez 8 miesięcy uzyskując dochód miesięczny w wysokości 1.227,33 zł. Dochód N.G. za rok 2011 wyniósł 9725,26 zł, z czego jako dochód utracony potraktowano 2.620,80 zł (umowa zlecenia w firmie A) i obliczając z pozostałej kwoty w wysokości 7.104,46 zł średnią roczną w wysokości 592,04 zł. Z kolei dochód P. G. za rok 2011 wyniósł 2.541,61 zł. Od tej kwoty odjęto dochód utracony w wysokości 549,32 zł (firma B) oraz 336 zł (umowa zlecenia w firmie C), co dało kwotę 1.656,29 zł. Powyższa kwota podzielona przez 3 miesiące jej pobierania dała dochód w wysokości 552,10 zł miesięcznie. Jednocześnie P. G. uzyskał dochód z tytułu stypendium w wysokości 3.240 zł, co miesięcznie wyniosło 270 zł. Zatem jego łączny miesięczny dochód obliczony został na 822,10 zł. K. G. uzyskała w opinii organu w roku 2011r. dochód w wysokości 4.128,93 zł, z czego kwota 1.028 zł stanowi dochód utracony (umowa zlecenia w formie D). Pozostała kwota w wysokości 3 100,93 zł była dochodem uzyskanym przez tę osobę w ciągu czterech miesięcy roku 2011. Podzielona została zatem przez 4 miesiące, dając dochód miesięczny w wysokości 775,23 zł. Ostatecznie dochód na osobę w rodzinie miesięcznie wyniósł 854,18 zł i przekroczył kwotę 539 zł, uprawniającą do korzystania ze świadczeń rodzinnych. Jednocześnie nie została spełniona przesłanka określona w art. 5 ust. 3 ustawy, bowiem kwota przekroczenia kryterium na osobę w rodzinie wyniosła 315,18 zł i była wyższa od najniższego zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji G. G. zakwestionowała stanowisko organu dotyczące odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Podniosła, że w okresie od stycznia do końca września 2011r. pobierała cześć renty rodzinnej, którą utraciła z dniem 29 września 2011r., czyli z osiągnięciem przez córkę K. G. pełnoletności. Z tej przyczyny dochód mógł być błędnie obliczony. Zaznaczyła, że od śmierci męża w 2010r. jedynym źródłem jej utrzymania jest renta rodzinna. Do odwołania dołączyła kserokopie zeznania o wysokości osiągniętego dochodu przez członków jej rodziny w roku podatkowym 2011r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Na wstępie swoich rozważań organ przywołał treść art. 4, art. 5 ust. 1-3, art. 3 pkt 1 lit a, art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do przedstawionego stanu faktycznego sprawy zauważono, że dochód czteroosobowej rodziny skarżącej, stosownie do art. 3 pkt 2 w/w ustawy przyjęto z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy i ustalono w oparciu o zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. o dochodzie za 2011r., oświadczenie o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne za 2011r. oraz zaświadczenie z Akademii [...] o wysokości otrzymanego w 2011r. stypendium. Podniesiono, że dla obliczenia dochodu przyjęto tylko kwoty uzyskane w 2011r. z tytułu renty rodzinnej oraz stypendium. Jednocześnie w zaświadczeniach Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. uwzględniono wszystkie dochody uzyskane w 2011r. przez rodzinę, które należało potraktować jako dochody utracone w całości, zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. "c" ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. utrata zatrudnienia w formie umowy zlecenia i umowy o pracę). Organ odwoławczy przytoczył ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie obliczenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącej. Stwierdzono, że miesięczny dochód rodziny strony stanowił w tym okresie kwotę 3.416,70 zł (592,04 zł + 775,23 zł + 552,10 zł + 270 zł + 1.227,33 zł), co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 854,18 zł. Podkreślono także, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 ustawy. Odnosząc się do treści odwołania wskazano, że pomimo uwzględnienia dochodu utraconego z tytułu renty rodzinnej, tj. połowy kwoty 9.818,66 zł z tytułu wypłaconej renty rodzinnej (bowiem ZUS nie jest w stanie rozdzielić tej kwoty między córkę K. G. i G. G.), dochód rodziny strony przekroczy kryterium dochodowe. Zauważono, że renta rodzinna w okresie od 1 stycznia 2011r. do 31 sierpnia 2011r. była wypłacana łącznie na córkę K. G. i G. G.. Nawet przy uwzględnieniu zmian miesięcznych dochód rodziny strony stanowiłby kwotę 2.803,04 zł (suma dochodu poszczególnych członków rodziny: 592,04 zł, 775,23 zł, 552,10 zł, 270 zł oraz 613,67 zł), co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 700,76 zł. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku tzw. decyzji związanych organ administracji jest uprawniony do podjęcia wyłącznie takiego działania i w takim zakresie, jak na to pozwala lub nakazuje norma, a taką decyzją jest rozstrzygnięcie o prawie do zasiłku rodzinnego. Dlatego organ odwoławczy nie mógł uwzględnić argumentów podniesionych w odwołaniu, bowiem decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. G. zarzuciła błędne obliczenie dochodu na osobę w jej rodzinie w 2011r. Zdaniem skarżącej kwoty uzyskane z tytułu renty rodzinnej, wypłacone w tym roku, zostały pomnożone przez 12 miesięcy, co doprowadziło do zawyżenia dochodu. Jedynie stypendium uzyskane przez P. G. zostało obliczone prawidłowo. Zdaniem skarżącej dochód jej rodziny w 2011r. wyniósł 20.010,98 zł (renta N.G. w wysokości 7.104,46 zł, renta K.G. w kwocie 3.100,93 zł, renta P. G. w kwocie 1.656,26 zł, stypendium P. G. w kwocie 3.240 zł, renta skarżącej w kwocie 4.909,33 zł – po odliczeniu dochodu utraconego). W tej sytuacji dochód miesięczny rodziny wyniósł 1.667,58 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało miesięcznie 416,90 zł. Skarżąca zaznaczyła, że jej renta rodzinna była w całości jej dochodem w 2011r. i nie była dochodem wspólnym z jej córką K. G.. Skarżąca utraciła ją w całości w październiku 2011r. Do skargi dołączyła kserokopię zaświadczenia ZUS w B. z dnia 25 marca 2013r. z którego wynika, iż skarżąca pobierała rentę rodzinną do 30 września 2011r., a wysokość świadczenia od stycznia 2011r. do września 2011r. wynosiła 6.060,71 zł brutto. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że nawet po uwzględnieniu dochodu utraconego z tytułu pobierania renty rodzinnej do 30 września 2011r. (zgodnie z zaświadczeniem dołączonym do skargi) dochód na osobę w rodzinie przekroczy kryterium uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych. W tym zakresie po odliczeniu dochodu utraconego w wysokości 6.060,71 zł od kwoty 9.818,66 zł (renta rodzinna na G. G. i jej córkę K. G.) wychodzi kwota 3.757,95 zł, która po podzieleniu przez 8 miesięcy daje miesięczny dochód K.G. za okres od 1 stycznia 2011r. do 31 sierpnia 2011r. w wysokości 469,74 zł. Kolegium dokonało ponownego przeliczenia dochodu rodziny i ustaliło, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 664,78 zł (suma kwot 592,04 zł, 775,23 zł, 552,10 zł, 270 zł oraz 469,74 zł) i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczeń rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Nr z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu w/w przepisu, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem procedury administracyjnej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Treść wniosku złożonego przez G. G.w dniu 18 października 2012r. nakazywała załatwienie jej sprawy na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Po myśli jej art. 5 ust. 1 i 2 zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 539 zł, bądź 623 zł, gdy dziecko legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Stosownie zaś do art. 3 pkt 2 i 2a ustawy za dochód rodziny, uważa się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b, co oznacza, że w niniejszej sprawie uwzględnieniu podlegał dochód rodziny za 2011 rok. Przy obliczaniu wysokości dochodu należy mieć na względzie art. 3 pkt 1 lit a ustawy, zgodnie z którym, ilekroć w tej ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jednocześnie ustawodawca przewidział możliwość modyfikacji dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do świadczeń rodzinnych w sytuacji, gdyby nastąpiły zmiany polegające na pomniejszaniu lub zwiększaniu kwoty uzyskiwanych świadczeń pieniężnych. W tym celu ustanowiona została instytucja utraty dochodu oraz uzyskania dochodu. Z utratą dochodu mamy do czynienia wówczas, jeżeli stanowi efekt jednej z okoliczności wskazanych w art. 3 pkt 23 ustawy, gdzie pod lit. c i d wymieniono między innymi utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło oraz utratę renty rodzinnej. Instytucja "uzyskania dochodu" określona została natomiast w treści art. 3 pkt 24 ustawy, a w katalogu tworzącym definicję tej instytucji wymieniono także uzyskanie renty rodzinnej. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wystąpienie dochodu utraconego i uzyskanego nakazuje organom stosować się do zasad określonych w art. 5 ust. 4, 4a i 4b ustawy. Po myśli art. 5 ust. 4 ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Natomiast w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4a ustawy). Obliczenia dochodu rodziny skarżącej dokonane przez organy teoretycznie uwzględniały zasady wskazane w art. 5 ust. 4 i 4a ustawy. W ocenie Sądu organy nie miały jednak podstaw do zastosowania instytucji dochodu uzyskanego w przypadku dochodów osiąganych przez K. G. w roku 2011r., gdyż takie zdarzenie nie miało miejsca w stosunku do tej osoby. W stosunku do G.G zastosowały natomiast instytucję dochodu utraconego bez uwzględnienia dyspozycji art. 5 ust. 4 ustawy, a przy tym doliczyły jej dochód uzyskany bez należytego wyjaśnienia sprawy. Zarówno G. G., jak i jej niepełnoletnia do dnia [...] września 1993r. córka K., pobierały w 2011r. rentę rodzinną. Było to świadczenie przysługujące każdej z tych osób z własnego tytułu, a wypłacanie renty do rąk matki wynikało jedynie z faktu niepełnoletniości K.G.. Od 1 października 2011r. K. G. ani nie utraciła dotychczasowego ani też nie uzyskała nowego tytułu dochodu lecz począwszy od dnia ukończenia lat osiemnastu posiadała pełną legitymację prawną do pobierania swojej renty rodzinnej osobiście. Z tych przyczyn zupełnie niezrozumiałe są obliczenia organu, w których jednocześnie uznaje, jako dochód utracony, rentę rodzinną wypłacaną na rzecz G.G oraz do jej rąk na rzecz K.G., a następnie uznaje to samo świadczenie, jako dochód uzyskany, przy czym dokonuje już w tym wypadku jego obliczenia z zastosowaniem zasady określonej w art. 5 ust. 4a ustawy. Tymczasem obliczając dochód osiągnięty w roku 2011r. przez K. G. organ powinien był wziąć po uwagę przyznaną jej w ciągu całego roku rentę rodzinną, wyliczając przeciętny miesięczny dochód tego członka rodziny z uwzględnieniem reguł określonych w treści art. 3 pkt 2 ustawy. Organ zobowiązany będzie nadto ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy G. G. posiadała prawo do renty rodzinnej od dnia 1 października 2011r. Jeżeli, jak twierdzi się w skardze, prawo to utraciła, organ zobowiązany będzie zastosować art. 5 ust. 4 ustawy i zgodnie z dyspozycja tego przepisu nie uwzględniać w dochodzie rodziny utraconego dochodu skarżącej w żadnej jego części. Weźmie przy tym pod uwagę, że w trzech znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeniach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (z dnia 25 marca 2013r., 18 grudnia 2012r. i 22 sierpnia 2012r.) stwierdza się, że G. G. pobierała rentę rodzinną do dnia 30 września 2011r. Potwierdza to także dokument zamieszczony na karcie 57 akt, w którym ZUS wyraźnie określa dochody G.G uzyskane z tytułu renty rodzinnej w 2011r., jako dochody do dnia 30 września 2011r. Ponad powyższe, zdaniem Sądu, niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia sprawy jest ustosunkowanie się organu do znajdującej się na karcie 20 akt administracyjnych decyzji ZUS z dnia [...]r., z której wynika, że renta rodzinna wypłacana od dnia 1 października 2011r. łącznie dla trzech osób, w tym dla K.G., wynosi miesięcznie 1942,35 zł brutto (po 647 zł na osobę brutto). Tak określona wysokość uzyskiwanego przez członków rodziny skarżącej pozostaje w sprzeczności z obliczeniami organu, który bierze pod uwagę świadczenia o innej, zróżnicowanej zresztą wysokości. Konieczne zatem będzie skonfrontowanie otrzymanych od organu ZUS informacji w zakresie wysokości uzyskiwanych przez dzieci skarżącej świadczeń rentowych z danymi uwzględnionymi w obliczeniach zastosowanych w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. Zauważyć także należy, że obliczenie dochodu rodziny skarżącej przedstawiane jest w sprawie w trzech różnych wersjach, przy czym ostatnia z nich w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że bezwzględną przesłanką przyznania prawa do świadczeń rodzinnych jest spełnienie kryterium dochodowego. W zakresie metody jego wyliczenia ustawodawca nie pozostawia organom luzu decyzyjnego. Z tych względów poprawne ustalenia stanu faktycznego i właściwe zastosowanie prawa nie powinny prowadzić do zróżnicowanych wyników. Co istotne, strona ma prawo wiedzieć, z jakich przyczyn odmawia się jej wnioskowanego świadczenia, a permanentna zmiana stanowiska organu, co do fundamentalnej dla uprawnienia do świadczeń rodzinnych kwestii jaką jest wysokość dochodu rodziny, zaprzecza zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej. Z tych przyczyn konieczne jest ponowne przeliczenie dochodu uzyskanego przez rodzinę skarżącej w roku 2011r. z uwzględnieniem uwag zamieszczonych w rozważaniach Sądu. Rozpoznając sprawę, organ kierując się zaleceniami zawartymi w wyroku, dokona ustaleń zgodnych ze wskazaniami Sądu i oceni, czy istnieją przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Z tych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.