IV SA/Gl 37/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. M. F. (dalej "strona" lub "skarżący") w dniu 11 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przyznanie zasiłku stałego. Burmistrz Miasta C. (dalej "organ pierwszej instancji") decyzją nr [...] z dnia [...] przyznał stronie zasiłek stały w wysokości 529,00 zł miesięcznie, bezterminowo od 1 kwietnia 2014 r. W dniu 1 października 2015 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku stałego i w dniu [...] decyzją nr [...] orzekł: "Zmienić decyzję nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego w ten sposób, że: od 1 października 2015 r. wysokość świadczenia wynosi 604,00 zł (słownie: sześćset cztery złote zero groszy)". W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały wszczęto w związku z wejściem w życie w dniu 1 października 2015 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca (błędnie, winno być: 14 lipca 2015 r.) w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 5 października 2015 r. ustalono, że strona jest osobą samotnie gospodarującą, nie posiada własnego źródła dochodu, natomiast dysponuje orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności [...] z dnia [...] wydanym na stałe. Organ podał, że od 1 października 2015 r. kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634,00 zł, a maksymalny zasiłek stały – 604,00 zł. Ponieważ strona nie posiada żadnego dochodu przysługuje jej zasiłek w maksymalnej wysokości. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji sprostował oczywistą omyłkę pisarską w tej decyzji w ten sposób, że w wierszu 21 decyzji określenie "Zmienić decyzję nr [...] z dnia [...] zastąpiono określeniem "Zmienić decyzję nr [...] z dnia [...] W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z tej decyzji. Natomiast w piśmie z dnia 6 października 2015 r. wniosła o naliczenie zasiłku stałego z dniem 1 lipca 2015 r. zgodnie z nowymi zasadami oraz wypłatę zasiłku stałego w zwiększonej wysokości z dniem 1 października 2015 r. i wyrównanie za okres od 1 lipca do 1 października 2015 r. w zakresie różnicy pomiędzy nowa kwotą wynikająca z minimum socjalnego wysokości zasiłku, a zasiłkiem wypłaconym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności opisało przebieg postępowania w sprawie i zarzuty odwołania. Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 106 ust. 5, art. 37 i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163; dalej "ustawa"). Podał, że w dniu 1 października 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058, dalej "rozporządzenie"), mocą którego zmienione zostało kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które od tej daty wynosi 634,00 zł. Nadto zmieniona została maksymalna kwota zasiłku stałego, która od dnia 1 października 2015 r. wynosi 604,00 zł. Wskazał, że wobec powyższego organ pierwszej instancji przeprowadził ze stroną w dniu 5 października 2015 r. wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalił, że strona jest osobą samotnie gospodarującą, nie posiada własnego dochodu, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Kolegium oceniło, że mając na względzie powyższe ustalenia organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skarżącemu przysługuje zasiłek stały w maksymalnej wysokości; od 1 października 2015 r. w kwocie 604,00 zł. Ponieważ rozporządzenie obowiązuje od 1 października 2015 r., od tego dnia nastąpiła zmiana decyzji w przedmiocie zasiłku stałego. W osobistej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odwołując się również do okoliczności związanych z wcześniejszymi okresami korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. W szczególności wyraził niezadowolenie związane z odmową wyszukania dla niego marszanda. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwolnienie z kosztów procesowych i wyznaczenie pełnomocnika z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 1 marca 2016 r. Sąd ustanowił dla skarżącego radcę prawnego z urzędu. W piśmie procesowym z dnia 16 września 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie żądań strony i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami – Sąd stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zaaprobował decyzję organu pierwszej instancji zmieniającą decyzję z dnia [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego w ten sposób, że od 1 października 2015 r. wysokość świadczenia wynosiła 604,00 zł. Bezsporne jest w sprawie, że strona spełnia wszystkie ustawowe warunki przyznania zasiłku stałego, a zmiana wskazanej decyzji wynikała ze zamiany przepisów prawa. Spór dotyczy czasu, od którego stronie przysługuje zasiłek w wyższej wysokości. Organy zgodnie przyjęły, że od 1 października 2015 r., tj. od daty wejścia w życie rozporządzenia. Natomiast skarżący, jak to określił, domaga się naliczenia zasiłku stałego z dniem 1 lipca 2015 r. - zgodnie z nowymi zasadami oraz wypłaty zasiłku stałego w zwiększonej wysokości z dniem 1 października 2015 r. i wyrównania za okres od 1 lipca do 1 października 2015 r. w zakresie różnicy pomiędzy nową kwotą wynikająca z minimum socjalnego wysokości zasiłku, a zasiłkiem wypłaconym. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie, czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1133/11, wyrok WSA w Łodzi z 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 477/14 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Ponieważ w sprawie wszczęto postępowanie o zmianę decyzji przyznającej zasiłek stały i taką decyzję zmieniono, badaniu podlegały przesłanki faktyczne i prawne regulujące zasady przyznawania zasiłków stałych uregulowane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy oraz przesłanka zmiany przepisów prawnych, na podstawie której wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...]. Wystąpienie przesłanki zmiany przepisów prawnych nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot z świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zmienione zostało kryterium dochodowe oraz maksymalna kwota zasiłku stałego. Jest więc to zmiana istotna dla rozstrzygnięcia w zakresie uprawnienia skarżącego do zasiłku stałego, przyznanego mu decyzją z dnia [...] Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia ustala się zweryfikowane kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej - w wysokości 634 zł. Natomiast mocą § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia ustalono zweryfikowaną maksymalną kwotę zasiłku stałego – w wysokości 604 zł. Stosownie do § 3 rozporządzenia ten akt prawny wchodzi w życie z dniem 1 października 2015 r. Przed tą datą obowiązywały odpowiednio, kryterium dochodowe w wysokości 542 zł i maksymalna kwota zasiłku stałego w wysokości 529 zł. Decyzja z dnia [...] była wydana z uwzględnieniem kryterium dochodowego w wysokości 542 zł i przyznawała zasiłek stały w wysokości 529 zł. W zaskarżonej decyzji organ uwzględnił natomiast kryterium dochodowe i maksymalną kwotę zasiłku stałego określone w rozporządzeniu. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, którego wyniki zaaprobował organ odwoławczy jednoznacznie wykazało, że zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku stałego w nowym stanie prawnym w wysokości maksymalnej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ pierwszej instancji przeprowadził ze stroną w dniu 5 października 2015 r. wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalił, że strona jest osoba pełnoletnią samotnie gospodarującą, nie posiada własnego dochodu (w rozumieniu wyznaczonym treścią art. 8 ustawy), legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Sąd podziela pogląd prezentowany przez organy, że z powyższego wynika, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604 zł miesięcznie. Dokonując subsumcji ustaleń dowodowych, z których wynika, że skarżący nie posiada własnego dochodu, organy doszły do prawidłowego wniosku, że skarżącemu przysługuje zasiłek w maksymalnej kwocie – co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutów skargi koncentrujących się na błędnym - w ocenie skarżącego - określeniu daty początkowej, od której świadczenie przysługuje w wyższej wysokości Sąd stwierdza, że są one oczywiście chybione. Rozporządzenie obowiązuje od dnia jego wejścia w życie, tj. od dnia 1 października 2015 r., co jak wyżej opisano wyraźnie ustawodawca wskazał w § 3 tego aktu prawnego. Ani w rozporządzeniu, ani w jakimkolwiek innym akcie prawnym nie ma przepisu zmieniającego tę datę wejścia w życie rozporządzenia. Nie ma też przepisów rozciągających obowiązywanie regulacji zawartej w rozporządzeniu na okresy sprzed dnia jego wejścia w życie. Niedopuszczalnym więc byłoby zlekceważenie jednoznacznie wyrażonej woli ustawodawcy. Organy administracji orzekające w tej sprawie obowiązane były zastosować się do treści przepisu – co też uczyniły. Wbrew przekonaniu skarżącego "nowe zasady" nie obowiązują od 1 lipca 2015 r. i nie ma podstaw do wypłaty wyrównania za okres od 1 lipca do 1 października 2015 r. Okoliczność, iż rozporządzenie zostało wydane w dniu 14 lipca 2015 r. nie powoduje, że przywołany akt prawny obowiązuje od tej daty. To prawodawca decyduje o dacie wejścia w życie danego aktu prawnego i jego uzewnętrzniona wola jest w tym zakresie decydująca. Ograniczenia woli prawodawcy wiążą się tylko z brakiem możliwości ustalenia daty wejścia w życie aktu prawnego przed jego publikacją. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie rozporządzenia jest jego ogłoszenie. Powyższe oznacza, że przed tą datą rozporządzenie nie ma statusu aktu prawnego, lecz stanowi dopiero jego projekt. Prawodawca tej zasady nie naruszył, gdyż analizowane rozporządzenie zostało opublikowane w dniu 29 lipca 2015 r., a weszło w życie w dniu 1 października 2015 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że nie narusza ona ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, w sposób dający podstawę do usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.