IV SA/Gl 37/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 130 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 20 ust. 2 i ust. 3, art. 30 ust. 1 i ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), Burmistrz P. odmówił E.K. umorzenia spłaty zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2014 r. w kwocie 2.295 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] E. K. został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie wnioskiem z dnia 13 marca 2015 r. skarżący zwrócił się o umorzenie spłaty powyższego zadłużenia. Organ podniósł, że skarżący przedłożył faktury i rachunki, które w sumie opiewały na kwotę 1.155,81 zł za czerwiec 2015 r. Jednocześnie organ ustalił, iż źródłem utrzymana rodziny skarżącego jest: jego renta (1.586,83 zł), zasiłek rodzinny wraz z dodatkami R. K. (457 zł) i specjalny zasiłek opiekuńczy R.K. (520 zł), czyli w sumie dochód rodziny wyniósł 2.563,83 zł, a zatem w przeliczeniu na członka rodziny 640,95 zł. Następnie organ podkreślił, że po odliczeniu wydatków związanych z wyżej wymienionymi opłatami, skarżącemu pozostaje jeszcze na utrzymanie rodziny kwota 1.408,02 zł. Dodał również, że skarżącemu przyznano zasiłek celowy, specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz bezpłatne obiady w szkole dla dwójki jego dzieci. W związku z powyższym organ uznał, że w sytuacji zdrowotnej, dochodowej i rodzinnej skarżącego, nie zaszły żadne zmiany powodujące pogorszenie warunków bytowych. Ponadto podniósł, że skarżący otrzymuje szerokie wsparcie finansowe z pomocy społecznej w związku z sytuacją jego rodziny, która wynika z niepełnosprawności i długotrwałej choroby oraz bezrobocia. Następnie wskazał, że zadłużenie powstało z powodu zaniechania skarżącego, które polegało na niepoinformowaniu organu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o uzyskaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Organ podkreślił, że sytuacja skarżącego nie uległa zasadniczej zmianie w stosunku do okresu, w którym pobierał nienależne świadczenie, wobec czego nie zachodzą szczególne okoliczności, na podstawie których mogłaby być zastosowana ulga w formie umorzenia zadłużenia. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1148/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę R. K. uchylił decyzję z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności i wydało rozstrzygnięcie w sprawie, która nie była tożsama ze sprawą rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji albowiem postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się z wniosku E. K. z dnia [...] r. o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, który został rozpatrzony decyzją z dnia [...] r., skierowaną do wnioskodawcy. Natomiast organ odwoławczy za stronę postępowania i zarazem wnioskodawcę w wyżej wymienionej sprawie uznał R. K., a jednocześnie stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Następnie Sąd podkreślił, że w aktach administracyjnych znajdował się wyłącznie wniosek z dnia 13 maja 2015 r. podpisany przez E. K., natomiast nie było wniosku R. K.. Ponadto dodał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo uznał za stronę E. K., którego wniosek inicjował postępowanie o umorzenie nienależnie pobranych przez niego świadczeń. Wobec tego stwierdził, iż Kolegium orzekło w innej sprawie niż tocząca się przed organem pierwszej instancji, a zatem wystąpił brak tożsamości podmiotowej sprawy, albowiem inna była strona obydwu tych postępowań. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659), art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz.114 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w całości w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia 4 października 2016 r. R. K. przedłożyła pełnomocnictwo dotyczące reprezentowania jej męża – E.K.. Następnie organ stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy i w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r., albowiem organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Podkreślił, że decyzja wydana w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma charakter decyzji uznaniowej, a zatem kontrola jej legalności obejmuje zbadanie, czy organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, iż E. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną R. oraz dwójką ich dzieci w wieku szkolnym. Dochód ich rodziny składał się z: zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami (457 zł miesięcznie), specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu niepełnosprawności (520 zł miesięcznie) i renty skarżącego (1.586,83 zł miesięcznie), czyli w sumie dochód wyniósł 2.563,83 zł, a zatem po podzieleniu na 4 osoby - 640,95 zł. Podniósł, że wobec tego dochód rodziny przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynikające z ustawy o pomocy społecznej, jednakże na podstawie uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. nr [...] kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zostało podwyższone do 150%. Organ wskazał, że dzieci skarżącego korzystały z bezpłatnych obiadów w szkole i rodzinie przyznano świadczenia w formie zasiłków celowych specjalnych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych. Następnie wskazał, że całkowite zadłużenie skarżącego z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wyniosło 3.825 zł wraz z odsetkami, jednakże decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji umorzył zadłużenie z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. w kwocie 1.950,90 zł, a zatem pozostała do spłaty jeszcze kwota 2.295 zł. Organ stwierdził, iż rodzina skarżącego uzyskuje dochód nie przekraczający ponoszonych przez nią wydatków, a zatem prawidłowa była ocena możliwości spłaty w ratach powyższego zadłużenia, bowiem organ pierwszej instancji wziął pod uwagę nie tylko wysokość uzyskiwanego przez skarżącego dochodu, ale także stan jego zdrowia oraz konieczne wydatki. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stanowi wyjątek od wynikającej z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasady, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Podkreślił zatem, iż nie zawsze nawet w przypadku trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej strony, nastąpi umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Podsumowując wskazał, że odmawiając skarżącemu umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, bowiem wydając decyzję miał na względzie zarówno jego trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz wysokość uzyskiwanego przez niego dochodu i ponoszonych wydatków. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. K., reprezentująca skarżącego, wniosła o uchylenie zarówno decyzji z dnia [...] r., jak i z dnia [...] r. oraz zarzuciła organom niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z orzeczeniami lekarskimi, jej mąż wymaga stałej opieki i ze względu na stan zdrowia, nie miał możliwości poinformowania urzędu "o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego", ponieważ w tym okresie i obecnie jest sparaliżowany, nie odzyskał mowy i nie potrafi również pisać. Następnie podkreśliła, że nie miała świadomości, że nie dopełniła jakichś formalności, bowiem zawsze dołączała dokumenty, jakich żądał urząd i niczego nie zatajała. Ponadto wskazała, że decyzją z dnia [...] r. Kolegium zobowiązało organ I instancji do ponownego rozpoznania sprawy, a w szczególności do przeprowadzenia aktualnego wywiadu środowiskowego z uwzględnieniem ponoszonych przez rodzinę wydatków, jednakże pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej nie przeprowadził wywiadu w miejscu zamieszkania skarżącego, żeby ustalić, w jakich warunkach żyje jego rodzina, a jedynie wezwał go do przedłożenia dokumentów uzasadniających umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Dodała również, że w imieniu męża, złożyła dokumenty, o które wzywał organ i jednocześnie wskazała, iż nie może udokumentować większości kosztów dotyczących bieżących wydatków, rehabilitacji, kosztów przewozu jej męża do lekarza. Zarzuciła, że organ nie poinformował jej, iż co do pozostałych kosztów może złożyć oświadczenie o poniesionych wydatkach. Podkreśliła, że powołane przez organ rachunki nie odzwierciedlają wszystkich kosztów utrzymania rodziny z osobą niepełnosprawną. Następnie podniosła, że nie zgadza się z wyliczeniem dochodu miesięcznego na członka rodziny, bowiem, skoro wliczono do dochodu zasiłek przyznany na dziecko – M. to kwota dochodu 2.563,83 zł w przeliczeniu na członka rodziny wyniosła tylko 512.77 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia 8 lutego 2017 r. R.K. – reprezentująca skarżącego – podtrzymała twierdzenia zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; - a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; - b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; - c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza P. o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, wydane na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518), według którego organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie spłaty zadłużenia. Podkreślenia jednakże wymagało, że w powyższym zakresie organ poprzestał na wskazaniu wysokości dochodów oraz niektórych wydatków ponoszonych przez rodzinę skarżącego, całkowicie pomijając m.in. ustalenia dotyczące jego stanu zdrowia. W konsekwencji tego, organ nie przeprowadził szczegółowych ustaleń w zakresie tego, jakie koszty są ponoszone w związku z leczeniem i rehabilitacją skarżącego. Jest to szczególnie rażące pominięcie z uwagi na to, że już we wniosku inicjującym postępowanie została zawarta informacja o tym, że skarżący jest po udarze mózgu, wymaga całodobowej opieki innych osób, nie może posługiwać się prawą ręką, bardzo często choruje na zapalenie oskrzeli, ma nieprawidłowe ciśnienie krwi. Mając na uwadze wskazane okoliczności, a przede wszystkim znaczny stopień niepełnosprawności skarżącego i wynikające z tego trudności w prowadzeniu sprawy, jak i złożone w sprawie oświadczenia o braku możliwości przedłożenia dokumentów dotyczących ponoszenia powyższych koniecznych wydatków, organ miał obowiązek podjąć czynności w celu uzupełnienia brakujących danych, m.in. poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Podkreślenia przy tym wymagało, że – jak wskazano w uzasadnieniu skargi – organ odwoławczy w poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji z dnia [...] r, zobowiązał organ I instancji do ponownego rozpoznania sprawy po przeprowadzeniu aktualnego wywiadu środowiskowego, uwzględniającego ponoszone przez stronę wydatki. Z motywów rozstrzygnięcia, a także z akt administracyjnych wynika, że organ nie dokonał wymienionej czynności, w konsekwencji zawarł w uzasadnieniu, bardzo ogólne stwierdzenia, a zatem nie odniósł się w wystarczającym stopniu do realiów niniejszej sprawy, w tym do wskazanych w treści wniosku okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącego i wynikających z tego wydatków. Organ zawarł zaś w uzasadnieniu, wskazanie okoliczności będących podstawą stwierdzenia, że doszło do nienależnego pobrania zasiłku pielęgnacyjnego – co nie jest objęte zakresem ustaleń dokonywanych w ramach rozpoznania wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Stwierdzenia te nie dotyczą zatem okoliczności będących przedmiotem postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, w którym organy administracji publicznej są już związane ostateczną decyzją o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i właśnie z tego powodu aktualizuje się kwestia umorzenia należności z tego tytułu. W pozostałej części uzasadnienia decyzji, organ I instancji przedstawił wykładnię art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przytaczając orzecznictwo w tym zakresie. Z powyższego wynika, że organ I instancji stwierdził, iż nie znalazł szczególnie uzasadnionych podstaw do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, ale zupełnie pominął wskazanie skonkretyzowanych argumentów przemawiających za tym stwierdzeniem. Będący zaś podstawą wydania decyzji - art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych obliguje organ do przeprowadzenia oceny w zakresie tego, czy w indywidualnym określonym przypadku, zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, przemawiające za zastosowaniem ulg wymienionych w tym przepisie. Z uwagi na wymienione kryteria ocenne, przepis powyższy może znaleźć zastosowanie w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Treść art. 30 ust. 9 cytowanej ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że stwierdzenie, czy zachodzą wspomniane względy, pozostawione zostało uznaniu organów. Natomiast w przedmiotowej sprawie również organ odwoławczy pominął ustalenia w istotnym zakresie, które – jak wskazano wyżej - w realiach niniejszej sprawy, były konieczne dla rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie należności wymienionych w decyzji. Powyższe uchybienia, stanowiły naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy obydwu instancji nie ustaliły bowiem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i w konsekwencji nie przeprowadziły oceny we wskazanym wyżej zakresie. Wobec tego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że – jak już była o tym mowa - pominięte ustalenia i oceny dotyczyły podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Wskazania co do dalszego postępowania, dotyczące przeprowadzenia przez organ ustaleń w sprawie, zostały zawarte w powyższych rozważaniach.