IV SA/Gl 370/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. Z. z dnia [...] nr [...] Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta J. Z. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86 poz. 732), w nawiązaniu do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie wzorów wniosków o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń (Dz. U. Nr 106 poz. 882) odmówiono przyznania E. F. zaliczki alimentacyjnej na jej syna P. F. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie opisanej decyzji ustalono, iż dłużnik alimentacyjny, J. F., jest poszukiwany [...], a jego adresu nie jest w stanie ustalić Policja. Egzekucji komorniczej nie prowadzono, gdyż dłużnik nie posiada w Polsce majątku. Zgodnie z oświadczeniem matki małoletniego uprawnionego do zaliczki alimentacyjnej, ojciec dziecka mógł przebywać na terenie G. W związku z tym skierowany został przez matkę małoletniego P., drogą formalną, wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego na terytorium tego państwa, jednakże dłużnika pod wskazanym adresem nie odnaleziono, a wniosek ten bez nadania dalszego biegu został zwrócony przez Ministerstwo Sprawiedliwości G. i przekazany Sądowi Okręgowemu w G., pośredniczącemu w przekazaniu wniosku strony o wszczęcie egzekucji alimentów na terytorium innego państwa. Powołując się na ustalenia dokonane w oparciu o zebrany materiał dowodowy uznano, iż egzekucja świadczeń alimentacyjnych nie jest prowadzona ani przez komornika na terenie Polski, ani też nie jest prowadzona przez zagraniczną instytucję egzekucyjną, ze względu na brak informacji o miejscu zamieszkania dłużnika. Nadto żadna instytucja uprawniona ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej do wystawienia właściwego zaświadczenia nie posiada stosownych informacji o stanie egzekucji za okres ostatnich [...] miesięcy. Uzasadniając swoje stanowisko zaprezentowane w opisanej wyżej decyzji, organ wskazał, iż zaliczka alimentacyjna przysługuje uprawnionym podmiotom w przypadku, gdy egzekucja tych świadczeń jest bezskuteczna, czego nie można stwierdzić, gdy nie jest prowadzona. W konsekwencji powyższego, zdaniem Prezydenta Miasta J.Z., strona nie spełniła przesłanek wymaganych do uzyskania zaliczki alimentacyjnej. E. F. złożyła od wskazanej decyzji odwołanie kwestionując słuszność stanowiska organu w świetle obowiązującego prawa. Potwierdziła, iż nie zna miejsca pobytu dłużnika alimentacyjnego lecz z tego tytułu jej dzieci nie mogą zostać pozbawione pomocy w postaci zaliczki alimentacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy przyznał, iż miejsce pobytu dłużnika jest nie znane. Fakt ten wykluczał jednak możliwość ustalenia, według jakich przepisów i w jakim kraju powinno być prowadzone postępowanie egzekucyjne i odbierał możliwość potraktowania egzekucji za bezskuteczną. Zdaniem Kolegium o bezskuteczności egzekucji można mówić wyłącznie w przypadku gdy dłużnik jest znany z miejsca pobytu i można wobec niego podejmować czynności zmierzające do zaspokojenia należności alimentacyjnych. Przyznanie zaliczki alimentacyjnej w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca pobytu dłużnika prowadziłoby do nieuprawnionej wykładni przepisu art. 10 ust. 1a i ust. 1b ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej skutkując, wbrew założeniom ustawodawcy, bezzwrotną wypłatą świadczeń gwarantowanych w tym akcie prawnym. Zdaniem organu, taka sytuacja przewidziana jest wyłącznie wyjątkowo w treści art. 10 ust. 1a i b wtedy, gdy dłużnik ma ustalone miejsce pobytu poza granicami Polski. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na przepis art. 802 k.p.c., który daje kompetencje sądom powszechnym do ustanowienia kuratora w przypadku nieznanego z miejsca pobytu dłużnika. Wskazało także odwołującej, iż może skorzystać z innych form pomocy państwa przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, a także wystąpić w oparciu o art. 132 k.r.i o. z powództwem o alimenty wobec zobowiązanych w dalszej kolejności, po ojcu dziecka, do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego P. Kolegium podzieliło stanowisko przedstawione w rozstrzygnięciu organu I instancji, iż brak prowadzania egzekucji uniemożliwia uznanie jej za bezskuteczną. Potwierdziło także, iż skoro egzekucja nie jest prowadzona, żaden organ uprawniony do wydania zaświadczenia wymaganego w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie posiada stosownych informacji o zaistnieniu głównej przesłanki wymaganej do ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej, czyli informacji o stanie egzekucji przyznanych stronie alimentów. W powołaniu na gwarantowaną konstytucyjnie zasadę równości organ stwierdził, iż przyznawanie zaliczki alimentacyjnej w sytuacji braku zaświadczenia o stanie egzekucji byłoby nierównym traktowaniem tych podmiotów, które legitymują się takim zaświadczeniem, a nadto, których uprawnienia podlegają co kwartał weryfikacji. E. F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej opisała swoją sytuację życiową i zwróciła się o pomoc w rozwiązaniu jej problemu. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał prezentowaną w toku postępowania administracyjnego argumentację podkreślając, iż miejsce pobytu dłużnika nie jest znane, a więc nie można nawet ustalić na podstawie jakich przepisów i w jakim kraju powinno być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art.145§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne badają czy wydawane przez te organu akty prawne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art.134§1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając skargę wniesioną przez E. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do przytoczonych przez organy przepisów prawa materialnego i dokonał oceny ich interpretacji, a w konsekwencji powyższego uznał, iż skarga ta zasługuje na uwzględnienie ze względu na uchybienia pozostające zdaniem Sądu w istotnym związku z treścią zaskarżonej decyzji, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732) określa zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Definicję bezskuteczności egzekucji zamieścił ustawodawca w art. 2 pkt 2 przywołanego aktu prawnego, wskazując, iż bezskuteczność egzekucji oznacza "egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy". Jest to jedyna przesłanka charakteryzująca "bezskuteczność egzekucji", w rozumieniu ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Bezspornie zatem ustawodawca wymaga, by doszło do egzekucji i nie dała ona żadnych rezultatów. Zgodnie z regulacją zawarta w przepisach art. 796 § 1 i nast. k.p.c. egzekucję wszczyna się na wniosek wierzyciela, uprawnionego organu lub z urzędu. Mając na względzie, iż egzekucję należności alimentacyjnych wszczyna się na wniosek wierzyciela, słusznym jest stwierdzenie, iż ustawodawca wymaga dla przyznania zaliczki alimentacyjnej konkretnego działania ze strony wierzyciela alimentacyjnego. Z ustaleń przedstawionych w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji wynika jednoznacznie, iż w aktach Komornika przy Sądzie Rejonowym w J. Z. sygn. akt [...] znalazły się informacje o bezskuteczności egzekucji ze względu na brak majątku dłużnika w Polsce. Fakt ten pozwala na nie budzące wątpliwości uznanie, iż wierzycielka podjęła próbę uruchomienia procedury zmierzającej do zaspokojenia zasądzonych na rzecz jej syna należności, co nie doprowadziło jednak do jej zaspokojenia. Jednocześnie też uruchomiła ona procedurę zmierzająca do wyegzekwowania należności alimentacyjnych zgodnie z regulacja zawartą w Konwencji sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 20 czerwca 1956r. a ratyfikowanej przez Polskę w dniu 1 lipca 1960r . (Dz. U. z dnia 25 marca 1961 r.). Również i w tym wypadku jej działania nie przyniosły oczekiwanego efektu i nie otrzymała należnych jej kwot. W obu przypadkach wynik egzekucji był negatywny, a wiec była to "egzekucja, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych", o czym mowa w treści art. 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Konsekwentnie zatem do powyższych ustaleń należy przyjąć, iż skarżąca dopełniła wszystkich czynności wymaganych do wszczęcia egzekucji zasądzonych alimentów lecz z przyczyn od niej niezależnych nie dało to pozytywnych rezultatów, gdyż egzekucja nie została prowadzona. Przy takim stanie sprawy rozważania organu co do przyczyn braku możliwości realizacji tytułu wykonawczego przez wierzyciela alimentacyjnego wydają się całkowicie nieuprawnione. Ustawodawca nie uzależnił bowiem prawa do zaliczki alimentacyjnej od przyczyn, z powodu których nie wyegzekwowano zasądzonych alimentów, lecz od aktywności wierzyciela. Nie uzależnił także prawa do zaliczki alimentacyjnej od wyczerpania wszystkich możliwości pomocowych wynikających z innych aktów prawnych, a tym bardziej od wyczerpania wszystkich możliwości dochodzenia roszczeń alimentacyjnych od zobowiązanych do dostarczania środków utrzymania krewnych w linii prostej oraz rodzeństwa, o czym stanowi art. 128 k.r.i o. Zauważyć trzeba zatem, iż stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z definicją legalną pojęcia bezskuteczności egzekucji. Pozostaje nadto w sprzeczności z istota świadczenia, jakim jest zaliczka alimentacyjna. Ma ona bowiem na celu wsparcie tych osób, które mimo podjętych starań o uzyskanie środków od osób zobowiązanych do ich dostarczania, nie były w stanie, z przyczyn obiektywnych, zrealizować swoich celów. Zaliczka alimentacyjna ma charakter pomocowy, gdyż jej celem jest udzielenie pomocy przez Państwo osobom samotnie wychowującym dzieci i w tego rodzaju sprawach należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 743/05). Zwraca się również uwagę, iż decyzja nie uwzględnia ukształtowanego już w tej kwestii stanowiska judykatury (porównaj przykładowo, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007r. sygn. akt I OSK 1424/06 publ. LEX nr 299427 stwierdzające, iż z bezskutecznością egzekucji mamy do czynienia zarówno w przypadku, gdy wyegzekwowano jedynie część należności alimentacyjnej, jak również, gdy egzekucja ta nie mogła być kontynuowana z powodu niemożności ustalenia miejsca zamieszkania dłużnika). Nie zrozumiałym natomiast dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest cel w jakim wskazano w zaskarżonej decyzji przepis art. 802 k.p.c. Ratio tej normy to ochrona interesów dłużnika, gdy nie znane jest miejsce jego pobytu. Ustawodawca nakazuje wtedy wyznaczyć kuratora zobowiązanego do reprezentowania dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym, odbierania za niego pism, korzystania ze środków obrony dłużnika, w tym także wytaczania powództwa przeciwegzekucyjnego. Nie sposób jednak przyjąć, iż możliwość zastąpienia dłużnika przez wyznaczonego kuratora mogłaby w sposób istotny wpłynąć na skuteczność egzekucji lub spowodować jego działanie w postępowaniu administracyjnym w miejsce dłużnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne tych argumentów organu odwoławczego, które nawiązywały do treści art. 32 Konstytucji RP. Nie znalazł bowiem podstaw do uznania, by potraktowanie jako bezskutecznej egzekucji należności alimentacyjnych ze względu na nieustalone miejsce pobytu dłużnika stanowiło dyskryminację wierzycieli alimentacyjnych, których egzekucja jest bezskuteczna z innych przyczyn. O nierównym traktowaniu wierzycieli alimentacyjnych można byłoby natomiast mówić w przypadku przyjęcia za słuszną wykładni prawa dokonanej w zaskarżonej decyzji. Wykładania ta doprowadza bowiem do pozbawienia uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej podmioty o relewantnych cechach, a ich różnicowanie nie pozostaje w zgodzie z zasadą sprawiedliwości społecznej. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, wbrew twierdzeniu organu, iż brak możliwości ustalenia miejsce pobytu dłużnika alimentacyjnego może stanowić o bezskuteczności egzekucji w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu przeciwko dłużnikom alimentacyjnym oraz zaliczce alimentacyjne uniemożliwiając skuteczne prowadzenie egzekucji. Brak informacji o miejscu zamieszkania dłużnika alimentacyjnego nie oznacza bowiem, iż w czasie późniejszym, niż wypłata podmiotowi uprawnionemu należnego mu świadczenia, organ nie uzyska koniecznych dla regresu informacji i nie doprowadzi do zwrotu wydatkowanych jako zaliczka należności. Mając natomiast na względzie wątpliwości organu odwoławczego, co do tego jakie przepisy powinny zostać zastosowane w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca pobytu dłużnika alimentacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż organy administracji zgodnie z art. 7 k.p.a. podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 80 k.p.a stanowi natomiast, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Prawo do zaliczki ustala organ właściwy wierzyciela począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika sądowego wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, lub od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek do sądu okręgowego o wykonanie wyroku, ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych, w państwie zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Ustalenie, który z powyższych faktów będzie mieć znaczenie w sprawie należy do obowiązków organów administracji wynikających z przywołanego przepisu art. 7 k.p.a., stanowi on bowiem o obowiązku ustalenia stanu faktycznego i dokonania prawidłowej jego subsumcji pod właściwy przepis prawa materialnego. W tym stanie rzeczy uznano, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa materialnego przez ich nieuprawnioną wykładnię w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym uchylił te decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej przeprowadzonych rozważań Sądu. Z uwagi na to, że mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącej przyznania zaliczki alimentacyjnej nie zachodzi okoliczność orzekania w trybie art. 152 powołanej wyżej ustawy o jej wykonalności.