IV SA/Gl 372/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie: Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi G.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta J., działając na podstawie art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), § 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku G.J. odmówił przyznania mu dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawca jest właścicielem samochodu marki [...] rocznik [...] o wartości ok. [...]. zł i ponosi wydatki związane z jego utrzymaniem. Organ stwierdził, że występuje rażąca dysproporcja między dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym. Od powyższej decyzji G.J. złożył odwołanie, w którym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu odwołania strona oświadczyła, iż posiadanie samochodu związane jest z koniecznością dojazdu do pracy i w rzeczywistości obniża koszty z tym związane. W ocenie skarżącego brak jest uzasadnienia dla przyjętego przez organ stanowiska, jakoby posiadanie samochodu o wartości [...] zł, którym strona dojeżdża do pracy przesądzało o istnieniu rażącej dysproporcji między dochodami wykazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego w [...]r. wywiadu środowiskowego oraz odebranego od strony oświadczenia o stanie majątkowym organ I instancji ustalił, że skarżący jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] rok produkcji [...], którego wartość oszacowano na kwotę [...] zł. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że z uwagi na występującą rażącą dysproporcję pomiędzy zadeklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym organ I instancji, powołując się na art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, miał prawo odmówić G.J. przyznania wnioskowanego świadczenia, a okoliczności podnoszone przez niego w odwołaniu nie mogły stanowić podstawy do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy poparł stanowisko Prezydenta Miasta J., który stwierdził, że dodatek mieszkaniowy przeznaczony jest dla osób nie mogących zaspokoić bez pomocy państwa podstawowych potrzeb bytowych oraz ponieść kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. W ocenie organu odwoławczego strona do takich osób nie należy, gdyż posiadane środki przeznacza na utrzymanie i eksploatację samochodu zamiast na pokrycie opłat mieszkaniowych. Z tego, że na koszty utrzymania samochodu składają się nie tylko wydatki na paliwo ale również koszty obowiązkowego ubezpieczenia oraz ewentualnych napraw i zużytych części, organ odwoławczy wywiódł, iż koszty utrzymania samochodu nie mogą obniżać kosztów ponoszonych w związku z dojazdami do pracy, jak twierdziła strona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podniosło także, iż głównym obowiązkiem strony jest zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych rodziny, w tym regularne opłacanie czynszu, natomiast posiadanie i utrzymanie samochodu do takich potrzeb nie należy. Wobec powyższych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, iż po rozpatrzeniu odwołania nie znalazł podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż jest ona prawidłowa i zgodna z przepisami regulującymi tryb i zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący kolejny raz przytoczył argumentację powołaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił przy tym, iż posiadanie samochodu o wartości [...] zł nie jest przejawem luksusu, a stanowi dla niego konieczność z uwagi na dojazdy do wykonywanej w różnych miejscach pracy. Zdaniem skarżącego racjonalne kryteria nie pozwalają przy tym stanie faktycznym na przyjęcie istnienia rażącej dysproporcji między zadeklarowanymi dochodami a rzeczywistym stanem majątkowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Ponownie stwierdził, że skoro strona i jej rodzina przeznacza posiadane środki finansowe na utrzymanie samochodu zamiast na pokrycie opłat mieszkaniowych, organ I instancji miał prawo odmówić przyznania jej prawa do dodatku mieszkaniowego. Kolegium podkreśliło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługiwał osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. W tym miejscu trzeba jednak podkreślić, iż na mocy art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego mógł odmówić przyznania rzeczonego świadczenia – pomimo spełnienia omówionego wyżej kryterium dochodowego - jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznanie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Pod pojęciem dysproporcji należy rozumieć "brak proporcji, symetrii, równowagi, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność" (zob. Słownik języka polskiego pod red. naukową prof. dr Mieczysława Szymczaka, tom I, Wydawnictwo Naukowe PWN Sp. z o.o. Warszawa 1978, wydanie IX 1994 r., s. 490). Art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymaga, aby dysproporcja była rażąca a zatem "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa, bezsporna, bardzo duża" (tamże, tom III, s. 24). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że musi to być dysproporcja bardzo znaczna oraz oczywista w odbiorze i postrzeganiu. Nie można pojęcia tego interpretować w sposób rozszerzający (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1684/02 LEX nr 137803). Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż organ mógł odmówić przyznania świadczenia jedynie wówczas, gdyby poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne wskazywały jednoznacznie, że wysokość wydatków strony odbiegała w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości od deklarowanego rozmiaru jej dochodów. Decyzja taka powinna zatem zostać poprzedzona szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym a nadto poparta wyczerpującym uzasadnieniem, zawierającym gruntowne i obszerne omówienie przesłanek stanowiących podstawę wyrażonego w jej treści stanowiska. Tymczasem organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego doszedł do wniosku, że sam fakt posiadania samochodu przesądza o istnieniu rażącej dysproporcji między dochodami a wydatkami strony. Kolegium skupiło się na samym fakcie posiadania przez stronę samochodu, pomijając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podnoszoną przez nią – już na etapie odwołania - okoliczność, że samochód ten jest niezbędny ze względu na konieczność dojazdu do wykonywanej w różnych miejscach pracy (wnioskodawca pracuje w zakładzie [...]). Organ podniósł, że strona zamiast na samochód powinna przeznaczać dochody na podstawowe potrzeby bytowe, w tym czynsz za lokal mieszkaniowy. Na dezaprobatę zasługuje argumentacja organu, zgodnie z którą skarżący powinien był wydatkować posiadane środki finansowe w pierwszym rzędzie na uiszczenie opłat czynszowych a nie na utrzymanie i eksploatację samochodu, gdyż nie należy to do podstawowych potrzeb bytowych gospodarstwa domowego. Organ II instancji całkowicie pominął bowiem podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że samochód ten jest możliwie najtańszym środkiem transportu umożliwiającym mu dojazd do pracy. Organ administracyjny zdaje się nie dostrzegać, że przy konieczności dojeżdżania do różnych miejsc w celu uzyskania jakiegokolwiek dochodu, brak samochodu byłby równoznaczny z rezygnacją z pracy. Proces wnioskowania logicznego przedstawiony w uzasadnieniu decyzji jest zatem wadliwy, a rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, organ nie może zaniechać poczynienia prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na dowodach przeprowadzonych zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2002 r. sygn. akt V SA 273/01 LEX nr 81962). W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego budzić może uzasadnione wątpliwości. Trzeba bowiem zaakcentować, że organ nie dokonał ustaleń w zakresie wysokości kosztów, jakie ponoszone były w związku z eksploatacją rzeczonego pojazdu. W trakcie postępowania wyjaśniającego żona skarżącego dołączyła do akt administracyjnych oświadczenie z dnia [...]r., w którym zadeklarowała, iż miesięczny koszt utrzymania samochodu zamyka się w kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że na koszty utrzymania samochodu składają się nie tylko wydatki na paliwo, ale także koszty ubezpieczenia i ewentualnych napraw. Przyjęte przez Kolegium wnioski nie mają odzwierciedlenia w zgromadzonych dowodach, a kwestionowanie oświadczeń małżonki strony nosi znamiona dowolności. Takie działanie jest niedopuszczalne. Jeżeli organ kwestionuje wiarygodność części przeprowadzonych dowodów, powinien wskazać materiał dowodowy uzasadniający przyjęcie odmiennych wniosków. W sytuacji gdy organ przyjął, że stronę obciążyły koszty ewentualnych napraw, powinien był oprzeć się na materiale dowodowym, który by to potwierdził. Wszak art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. nie mówi o "wysokości ewentualnych wydatków" ale o faktycznym stanie majątkowym. Organ nie wykazał, by wydatki takie faktycznie stronę obciążały. Strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego wyjaśniła, iż w kosztach utrzymania samochodu partycypują również inne osoby, które wspólnie z nią dojeżdżają do pracy. Choć okoliczności tej skarżący nie podniósł w toku postępowania administracyjnego, to organ nie mógł arbitralnie przyjąć, iż realny koszt utrzymania samochodu jest wyższy niż wynika z oświadczeń znajdujących się w aktach administracyjnych. Organ administracyjny winny był zweryfikować okoliczności wskazane przez stronę, takie jak koszt utrzymania samochodu, realna potrzeba korzystania z samochodu w celu zapewnienia sobie dojazdu do pracy wykonywanej w różnych miejscach, ewentualne koszty dojazdu w razie korzystania – o ile to w ogóle możliwe – z komunikacji powszechnej. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt I SA 1110/01 LEX nr 75516). Brak dokładnych danych dotyczących rozmiaru przedmiotowych wydatków uniemożliwia formułowanie wniosku, iż nie znajdują one pokrycia w deklarowanej kwocie dochodów, przypadającej na gospodarstwo domowe strony. W przedmiotowym przypadku wartość samochodu oszacowano na kwotę zaledwie [...]zł, a bieżące wydatki związane z jego utrzymaniem - na kwotę ok. [...]zł miesięcznie. W świetle tych dowodów nie sposób przychylić się do poglądu, że niewspółmierność pomiędzy wartością rzeczonego pojazdu oraz wydatkami na jego utrzymanie a dochodem uzyskiwanym przez skarżącego była oczywista i nie wymagała poparcia dokładnymi danymi liczbowymi. W konsekwencji trudno także zgodzić się z twierdzeniem aby okoliczności sprawy wskazywały jednoznacznie, że udzielenie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe byłoby nieuzasadnione. Przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., co stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dopiero ich wyjaśnienie umożliwi dokonanie prawidłowej oceny co do możliwości odmowy przyznania spornego świadczenia na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdyż brak dokładnych ustaleń w powyższym zakresie mógł spowodować nieuzasadnioną odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy nieodzowne będzie precyzyjne określenie wysokości wydatków, jakie ponoszone są przez skarżącego w związku z korzystaniem z samochodu. Organ administracyjny powinien nadto ustosunkować się do wyżej wspomnianych wyjaśnień, zgodnie z którymi posiadany pojazd wykorzystywany jest przede wszystkim w celu dojazdu do pracy, którą z racji wykonywanego zawodu skarżący świadczy w różnych miejscach, a faktyczne koszty jego utrzymania nie rodzą przeświadczenia o rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Dopiero bowiem wyjaśnienie powyższych kwestii umożliwi dokonanie prawidłowej oceny co do możliwości odmowy przyznania spornego świadczenia na podstawie tego przepisu. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, gdyż takowych nie poniósł w związku z prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 7 lipca 2004 r. zwalniającym go od kosztów sądowych.