IV SA/Gl 372/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia [...] prowadzone w przedmiocie umieszczenia M. G. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Postępowanie prowadzone przez organ inspekcji pracy zostało wszczęte skargą M. G. domagającego się wpisana go do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, prowadzonej przez jego pracodawcę – A Sp. z o.o. w D. Strona podkreśliła, że zakład pracy ustalając stanowiska pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie umieścił tam stanowiska zajmowanego przez stronę – "ślusarza obsługi urządzeń energetycznych – maszynista kotłów". W ramach wszczętego postępowania przeprowadzono czynności kontrolne, z których sporządzono protokołem kontroli z dnia [...]. Na podstawie ustaleń zawartych w tym protokole, wydano opisaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, iż M. G. prawidłowo nie został wpisany do prowadzonej przez pracodawcę ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Organ powołał się przy tym na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych ( Dz. U. nr 237, poz. 1656), zgodnie z którym składkę na ten Fundusz opłaca się za pracownika, który spełnia łącznie dwa warunki – urodził się po dniu 31 grudnia 1948 r. i wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 3. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy dla zakwalifikowania pracy wykonywanej przez pracownika, jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, konieczne jest by w przypadku prac w szczególnych warunkach – była to praca mieszcząca się w wykazie prac w szczególnych warunkach ( wykaz tych prac określa załącznik nr 1 do ustawy ) i jednocześnie pracy tej towarzyszyły czynniki ryzyka, które w rozumieniu ustawy związane są z określonymi rodzajami prac, takimi jak prace pod ziemią, prace na wodzie, prace pod wodą, prace w powietrzu, prace w warunkach gorącego mikroklimatu ( prace wykonywane w pomieszczeniach, w których wartość wskaźnika obciążenia termicznego WBGT wynosi 28 0C i powyżej, przy wartości tempa metabolizmu pracownika powyżej 130 W/m2), prace w warunkach zimnego mikroklimatu ( prace wykonywane w pomieszczeniach o temperaturze powietrza poniżej 0 0C), bardzo ciężkie prace fizyczne ( prace powodujące w ciągu zmiany roboczej efektywny wydatek energetyczny u mężczyzn – powyżej 8.400 kJ, a u kobiet – powyżej 4.600 kJ), prace w warunkach podwyższonego ciśnienia atmosferycznego, ciężkie prace fizyczne związane z bardzo dużym obciążeniem statycznym wynikającym z konieczności pracy w wymuszonej, niezmiennej pozycji ciała, przy czym ciężkie prace fizyczne to prace powodujące w ciągu zmiany roboczej efektywny wydatek energetyczny w mężczyzn – powyżej 6.300 kJ, a u kobiet – powyżej 4.200 kJ, a prace w wymuszonej pozycji ciała to prace wymagające znacznego pochylenia i (lub ) skręcenia pleców przy jednoczesnym wywieraniu siły powyżej 10 kG dla mężczyzn i 5 kG dla kobiet ( wg metody OWAS pozycja kategorii 4) przez co najmniej 50% zmiany roboczej. Praca o szczególnym charakterze to natomiast praca mieszcząca się w wykazie prac o szczególnym charakterze ( wykaz tych prac określa załącznik nr 2 do ustawy ) i jednocześnie wymagająca szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, której możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażąjący bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanej z procesem starzenia się. Następnie organ zauważył, że w złożonej skardze pracownik opisał pracę wykonywaną przez niego na stanowisku "Ślusarza obsługi urządzeń energetycznych – maszynista kotłów". Stwierdzono następnie, że praca strony na tym stanowisku nie jest związana z możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego. praca ta nie wiąże się też z bezpośrednim sterowaniem blokiem energetycznym ani procesami technologicznymi stwarzającymi zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, czy też awarii o poważnych skutkach dla bezpieczeństwa publicznego. Nie są zatem spełnione łącznie warunki konieczne do uznania wykonywanej przez Pana pracy jako pracy o szczególnym charakterze. W świetle powyższego przytaczane we wniosku okoliczności, wskazujące na konieczności posiadania przez "ślusarza obsługi urządzeń energetycznych – maszynistę kotłów" świadectwa kwalifikacji uprawniającego do prowadzenia eksploatacji kotła odzysknicowego, czy też możliwość zakwalifikowania wykonywanej pracy do grupy prac ujętych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie rodzajów prac wymagających szczególnej sprawności psychofizycznej ( Dz. U. nr 62, poz. 287), nie mogą wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia. Jednocześnie nie stwierdzono innych przesłanek wskazujących na możliwość kwalifikowania pracy wykonywanej na stanowisku "ślusarz obsługi urządzeń energetycznych – maszynista kotłów" do grupy pracy wykonywanych w szczególnych warunkach lub prac o szczególnym charakterze. Uznając ostatecznie, iż dalsze postępowanie byłoby bezprzedmiotowe, orzeczono o jego umorzeniu. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji zarówno ze względów formalnych, jak i merytorycznych. M. G. podkreślił, że praca na jego stanowisku "ślusarza obsługi urządzeń elektrycznych – maszynista kotłów" wyczerpuje przesłanki określone w punktach 13, 14 i 16 załącznika nr 2 ustawy z dnia 19.12.2008 r. o emeryturach pomostowych, a tym samym wyczerpuje znamiona potrzebne do wpisania do ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze i powinna być jako taka zaliczona. Decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) Okręgowy Inspektor Pracy w K. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o odmowie nakazania umieszczenia pracownika M. G. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy w K. do zakwalifikowania danej pracy do grupy prac ujętych w załączniku nr 2 ( prac o szczególnym charakterze ) niezbędne jest równoczesne spełnienie wszystkich warunków, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Wskazał, iż niewątpliwie definicje pojęcia bezpieczeństwa publicznego są różne, jednakże cechą wspólną tych definicji jest to, że pojęcie bezpieczeństwa odnosi się do szeroko rozumianego ogółu obywateli/społeczeństwa, a nie do grupy osób, która może być indywidualnie oznaczona/zidentyfikowana. Zaznaczył, że w większości tych definicji bezpieczeństwo publiczne utożsamiane jest z brakiem zagrożenia – poczuciem bezpieczeństwa obywateli, gwarantowanym przez odpowiednie rozwiązania prawne i techniczne. Analiza prac wymienionych w załączniku nr 2 również wskazuje, że w kwestii "bezpieczeństwa publicznego, w tym zdrowia i życia innych osób" chodzi o przeciwdziałanie zagrożeniom dla niesprecyzowanego ogółu obywateli, którzy mogą ponieść negatywne skutki w związku z niewłaściwym wykonaniem pracy przez pracownika wykonującego prace o szczególnym charakterze. Będą to w szczególności pasażerowie samolotów, statków, pociągów, tramwajów, autobusów; uczestnicy ruchu drogowego, którzy mogą odnieść obrażenia w związku z kolizją z pojazdem uprzywilejowanym ( którego kierowca nie musi dostosowywać się do niektórych przepisów ruchu drogowego, a docierając na miejsce wypadku nie postępuje wg utartego schematu); ludność zamieszkująca w pobliżu reaktorów jądrowych, czy zakładów wytwarzających materiały wybuchowe; mieszkańcy miast, w których brak energii elektrycznej lub cieplnej spowoduje zakłócenia w normalnym funkcjonowaniu; ofiary wypadków. Prace o szczególnym charakterze wykonują też pracownicy sprawujący nadzór nad osobami chorymi psychicznie, niepełnosprawnymi intelektualnie, uzależnionymi, których postępowanie jest nieprzewidywalne i może zagrażać przypadkowym osobom. Biorąc pod uwagę powyższe w uzasadnieniu do decyzji inspektor pracy wskazał, że zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, w tym życia lub zdrowia innych osób wiążą się przykładowo z zakładami, urządzeniami, instalacjami, które w wyniku awarii mogą spowodować stan zakłócający normalne funkcjonowanie obywateli, jak elektrownie i elektrociepłownie, stacje wodociągów i uzdatniania wody, zakłady przesyłu energii elektrycznej i paliw, zakłady stosujące/magazynujące znaczne ilości materiałów promieniotwórczych, toksycznych, wybuchowych, palnych, urządzenia/obiekty służące regulacji wód. W konsekwencji wykazano, opierając się na ustaleniach dokonanych w trakcie kontroli, zawartych w protokole, nr rej.:[...], że ewentualna awaria bloku ( komora-kocioł) instalacji suchego chłodzenia koksu lub zdarzenie wypadkowe mogą mieć wyłącznie zasięg lokalny ( wewnątrzzakładowy). Awaria ta nie będzie zatem niosła żadnych skutków dla bezpieczeństwa publicznego, co jednak nie wyklucza negatywnych skutków dla pracowników przebywających w kotłowni). Inspektor pracy podał także, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, która deprecjonuje znaczenie układów zabezpieczeń uzależniając poziom bezpieczeństwa procesu wyłącznie od podejmowanych przez siebie działań. Powyższe argumenty ( zwłaszcza brak zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego) pozwoliły na wykluczenie możliwości zakwalifikowania wykonywanej przez stronę pracy do prac, o których mowa w pkt : 13,14,16 załącznika nr 2. Dodatkowo w ocenie organu przemawiają za tym: - odnośnie pkt 13 ( "Prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi mogącymi stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego") – fakt, iż o zaliczeniu A do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej decyduje zdolność magazynowania benzolu. Ślusarz obsługi urządzeń energetycznych – maszynista kotłów uczestniczy w procesie produkcji pary przegrzanej, który nie jest związany z obecnością benzolu i tym samym nie steruje bezpośrednio procesem technologicznym mogącym stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Obecność innych substancji niebezpiecznych ( jak podnosi strona – gazu cyrkulacyjnego zawierającego wodór i tlenek węgla) w procesie, które występują w – ilościach mniejszych niż wskazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ( Dz. U. nr 58, poz. 535, zm. Dz. U. z 2006 r. nr 30, poz. 208) nie może być podstawą do uznania, że proces stwarza zagrożenie poważną awarią przemysłową. O zakwalifikowaniu zakładu do odpowiedniej kategorii decyduje nie tylko rodzaj, ale i ilość substancji niebezpiecznych. Przyjęcie innego stanowiska w tej sprawie prowadziłoby do uznania, że w praktyce mogą w zakładach występować procesy stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a jednocześnie zakłady te nie będą kwalifikowane do grupy zakładów o zwiększonym ryzyku albo zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej; - odnośnie do pkt 16 ("Prace bezpośrednio przy sterowaniu blokami energetycznymi wytwarzającymi energię elektryczną lub cieplną") – pojęcie bloku energetycznego, pod którym zgodnie z praktyką inżynierską należy rozumieć współpracujący z kotłem parowym turbogenerator ( turbozespół) wraz z urządzeniami pomocniczymi, który służy produkcji energii elektrycznej lub produkcji energii elektrycznej i cieplnej ( jednocześnie, w proporcjach uzależnionych od zapotrzebowania na ciepło). "Instrukcja technologiczna kotłowni ISChK IT PK 5 07", wyraźnie wskazuje, że "Kotłownia ISChK służy do realizacji następujących procesów technologicznych: produkcja pary przegrzanej poprzez wykorzystanie ciepła gorącego koksu, przesył wyprodukowanej pary świeżej w stronę Siłowni, oraz do stacji odpylania". Z ustaleń dokonanych w czasie kontroli wynika, że "ślusarz obsługi urządzeń energetycznych - maszynista kotłów" nie obsługuje ani turbin, ani generatorów. Zgodnie z instrukcją stanowiskową IS PK4 1 08 miejscem pracy maszynistów jest kotłownia, nastawnia, pompownia fosforanów, węzły co i cw, instalacja grzewcza kolektorów gazu nadmiarowego. Para wytwarzana jest w kotle odzysknicowym za pomocą ciepła odebranego od koksu w komorze chłodzenia połączonej z kotłem ( stąd nazwa blok ISCHK). Strona natomiast nie zgadzała się z tym stanowiskiem twierdząc, że w punkcie 16 ustawodawca wyraźnie rozgraniczył blok energetyczny wytwarzający energię elektryczną od bloku energetycznego wytwarzającego energię cieplną ( o czym ma świadczyć spójnik "lub"). W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w K. regulacja ta jest błędna, a prawidłowa regulacja powinna brzmieć: prace bezpośrednio przy sterowaniu blokami energetycznymi wytwarzającymi energię elektryczną lub energię elektryczną i cieplną co byłoby zgodne z zasadami techniki. Bezpośrednie użycie ( w zapisie ustawowym ) spójnika "i" ( oznaczającego w zapisach logicznych koniunkcję ) wskazywałoby, że prace o szczególnym charakterze wykonywaliby tylko pracownicy elektrociepłowni ( w elektrowniach są tylko bloki energetyczne wytwarzające energię elektryczną – cała wytwarzana para napędza turbinę ); z kolei ograniczenie zapisu wyłącznie do bloków energetycznych wytwarzających energię elektryczną wykluczałoby pracowników elektrociepłowni. Stąd też prawdopodobnie użyto spójnika "lub", co przy literalnej wykładni prowadzi do wniosku, że istnieją bloki energetyczne wytwarzające wyłącznie energie cieplną. Przyjęcie stanowiska strony prowadziłoby do możliwości kwalifikowania do prac o szczególnym charakterze prac wykonywanych przez palaczy większych kotłowni, w których istnieją systemy nawęglania ( uznając, że kocioł wraz z urządzeniami pomocniczymi tworzy blok energetyczny). Dodatkowo podniesiono, iż przepisy ustawy o emeryturach pomostowych określają jedynie rodzaje prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a nie stanowiska pracy. O tym, czy dana praca wykonywana przez określonego pracownika powinna być uznana za pracę w szczególnych warunkach, czy też o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych nie powinna decydować nazwa stanowiska lecz charakterystyka pracy zgodna z kryteriami zawartymi w art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych i załącznikach nr 1 i 2 do tej ustawy oraz innymi przepisami prawa nierozerwalnie z tymi kryteriami związanymi. Podkreślono również, iż jedynym podmiotem uprawnionym do kwalifikowania danego rodzaju pracy, jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest pracodawca, jako płatnik składek. On tworzy wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca, o której mowa w ustawie o emeryturach pomostowych. Prawidłowa kwalifikacja stanowisk może być wykonana tylko przez pracodawcę, gdyż wymaga analizy zakresu obowiązków pracownika, wyników oceny ryzyka zawodowego i znajomości charakterystyki pracy. Inspektor może jedynie nakazać wpisania pracownika do ewidencji stworzonej przez pracodawcę, jeżeli uzna, że wykonuje on pracę w szczególnym charakterze lub o szczególnych warunkach. Jednocześnie w razie odmowy uznania zasadności żądania umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze właściwym rozstrzygnięciem jest odmowa nakazania pracodawcy umieszczenia konkretnego pracownika w ewidencji. Rozstrzygnięcie takie zapada bowiem po merytorycznej ocenie, czy praca wykonywana przez pracownika ma charakter pracy określony w ustawie o emeryturach pomostowych. Zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy poprzez odmowę umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wpisu do tej ewidencji wymagało merytorycznej oceny, czy praca wykonywana przez pracownika ma charakter pracy, określony w ustawie o emeryturach pomostowych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. G. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych ( Dz. U. nr 237 poz. 1656). W uzasadnieniu skarżący częściowo powtórzył argumenty podniesione w skardze do inspektora pracy oraz w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez inspektora pracy. Dodatkowo, zdaniem skarżącego, zarówno inspektor pracy jak i Okręgowy Inspektor Pracy w K., nie posiadając pełnej wiedzy, która w toku niniejszej sprawy wymaga wiadomości specjalistycznych, nie skorzystali z takiego dowodu jak opinia biegłego z zakresu czynników opisanych we wniosku. Stąd też dokonując nieuprawnionego zawężenia definicji pojęcia "bezpieczeństwa publicznego" organy przyjęły, że mamy do czynienia z sytuacją zagrożenia publicznego, gdy te czynniki "wychodzą poza zakład pracy". Skarżący stwierdził, że praca na stanowisku "ślusarz obsługi urządzeń energetycznych – maszynista kotłów" jest związana z możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego zarówno o zasięgu "lokalnym" ( druga strefa gazowoniebezpieczna, wielka ilość zagrożeń dotycząca dużej liczby osób – do kilkudziesięciu ) jak i "pozazakładowym", a postępowanie dowodowe było niepełne i nie dawało podstawy do przyjętego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego kolejnym punktem spornym z PIP jest interpretacja punktu 16 wskazanego w skardze załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Omawiając punkt 16 zarówno inspektor pracy jak i Okręgowy Inspektor Pracy w K. dopuścili się, zdaniem skarżącego, swoistej manipulacji przepisami prawa, powołując się na "praktykę inżynierską" i "zasady techniki" bez bliższego wyjaśnienia podstaw do ich zastosowania, co w przekonaniu skarżącego jest rzeczą niedopuszczalną. Ustawodawca wyraźnie rozgraniczył spójnikiem "lub" blok energetyczny wytwarzający energię elektryczną od bloku energetycznego wytwarzającego energię cieplną. Natomiast skarżący jako maszynista kotłów prowadzi prace bezpośrednio przy sterowaniu blokami energetycznymi, wytwarzającymi energię cieplną, w ilościach większych niż zawodowe elektrociepłownie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Organ ponownie przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, iż pomimo wnikliwego rozpatrzenia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na zaskarżoną decyzję nie jest możliwe uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja nie może się ostać, bowiem nie spełnia wymogów legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej ( art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.). Mianowicie z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa sprawa nie została należycie wyjaśniona, co częściowo ma związek z błędną interpretacją przez organy prawa materialnego. Przed przystąpieniem do rozważenia zagadnień merytorycznych odnieść się należy do niektórych kwestii ogólnych, mających znaczenie procesowe. Pierwsza z nich wiąże się ze sposobem sformułowania przez skarżącego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Mianowicie wniósł on skargę na pracodawcę w związku z nieumieszczeniem określonego stanowiska w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, z powołaniem się na art. 41 ust. 7 ustawy o emeryturach pomostowych. W tej treści nastąpiło pewne pomieszanie pojęć. Art. 41 ust. 4 wskazanej ustawy przewiduje bowiem dwa odrębne obowiązki płatnika składek. Pierwszy dotyczy prowadzenia wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Co do prawidłowości tego wykazu organy inspekcji pracy nie są upoważnione do wydawania decyzji ingerujących w jego treść ( por. wyrok NSA z 19.IV.2011 r. sygn. I OSK 1969/10, dostępny w internecie). O ile więc żądanie skarżącego dotyczyłoby umieszczenia stanowiska pracy w wymienionym wykazie, to wszczęte postępowanie musiałoby zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa. Jednakże skarżący kwestionował nie umieszczenie stanowiska w owym wykazie, lecz w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Prowadzenie takiej ewidencji jest drugim obowiązkiem płatnika składek wymienionym w art. 41 ust. 4 cyt. ustawy. Właśnie na nieumieszczenie w tej ewidencji pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy, co wynika z ustępu 6 ( a nie 7 – podanego przez skarżącego) tego artykułu. Art. 11 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy uprawnia jej organy do nakazania pracodawcy umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Dodać należy, że odrębność obu obowiązków oznacza też, że uprawnienie pracownika do złożenia skargi na nieumieszczenie go w ewidencji nie jest uzależnione od treści i poprawności wykazu stanowisk. Nawet zatem w przypadku, gdy taki wykaz nie jest sporządzony pracownik wykonujący pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze może domagać się umieszczenia w ewidencji. W świetle większości rodzajów prac wymienionych w wykazie prac o szczególnym charakterze, stanowiącym załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, pogląd ten wydaje się oczywisty. Prace te, np. pilota statków powietrznych, są bowiem na tyle skonkretyzowane, że uzależnienie wpisu pracowników je wykonujących do ewidencji od uprzedniego umieszczenia określonego stanowiska do wykazu stanowisk, nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, a przepisy prawa nie przewidują takiego ograniczenia uprawnień pracowniczych. W sytuacji zatem gdy skarżący skorzystał ze środka prawnego ( skargi ) przewidzianego w stosunku do ewidencji, a nie wykazu, a jednocześnie kwestionował nieumieszczenie w tej ewidencji i w treści skargi powoływał się na charakter wykazywanej przez niego pracy, to słusznie organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w tym aspekcie, nie dopatrując się podstaw do umorzenia postępowania. Tu z kolei pojawia się problem wydania przez ten organ decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w stosunku do decyzji I instancji, zawierającej rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Mianowicie z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 15 kpa ) wynika wymóg, by – w razie wniesienia odwołania – sprawa była rozpatrzona merytorycznie w obu instancjach, o ile ostatecznie kwalifikuje się do załatwienia co do jej istoty. Jeżeli zatem organ I instancji rzeczywiście umorzyłby postępowanie z przyczyn wymienionych w art. 105 kpa, to pierwsze merytoryczne rozstrzygnięcie nie mogłoby zapaść dopiero w instancji odwoławczej. Taka sytuacja nie występuje jednak w omawianym przypadku. Organ I instancji wprawdzie umorzył postępowanie, ale po merytorycznym rozpatrzeniu sprawy i na skutek ustalenia, że wykonywana przez skarżącego praca nie odpowiada przesłankom pracy o szczególnym charakterze. Tym samym formalne rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji, świadczącym o rozpatrzeniu sprawy co do istoty. W rezultacie wydanie merytorycznej decyzji organu odwoławczego było dopuszczalne ( por. też wyrok tut. Sądu z 16.XI.2011 r., sygn. IV SA.61219/11, dostępny w internecie). W świetle powyższych uwag wystąpiły warunki do dalszej kontroli zaskarżonej decyzji. Jak już podano, wykaz prac o szczególnym charakterze zamieszczony jest w załączniku nr 2 ustawy o emeryturach pomostowych, przy czym jest on integralnie związany z definicją tych prac, ujętą w art. 3 ust. 3 tej ustawy. Z kolei art. 3 ust. 5 stanowi, że za pracowników wykonujących prace w szczególnym charakterze uważa się pracowników wykonujących po dniu wejścia w życie ustawy, w pełnym wymiarze czasu pracy, prace, o których mowa w ust. 3. Tym samym, przy uwzględnieniu art. 41 ust. 4 i 6 cyt. ustawy, pracownik wykonujący pracę umieszczoną w załączniku nr 2 do ustawy, i czyniący to w pełnym wymiarze czasu pracy, może domagać się umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze. W rozpoznawanej sprawie skarżący upatrywał swoje uprawnienia w brzmieniu pozycji 13, 14 i 16 wskazanego wykazu prac, w związku z czym należy kolejno ocenić stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do tych trzech kategorii prac. W zakresie dwóch pierwszych nie budzi ono zastrzeżeń, gdyż oparte jest na zgromadzonym materiale dowodowym i wynika z prawidłowej oceny stanu prawnego. W pozycji 13 wykazu mowa jest o procesach technologicznych mogących stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Pojęcie poważnej awarii przemysłowej nie zostało zdefiniowane w ustawie o emeryturach pomostowych. Słusznie zatem organ odwoławczy posłużył się wykładnią systemową i sięgnął do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( j.t. Dz. U. nr 25 z 2008 r., poz. 150, ze zm.), która w art. 3 pkt 24 przez poważną awarię przemysłową rozumie poważną awarię w zakładzie, a ta z kolei w punkcie 23 tego artykułu definiowana jest jako zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem. W okolicznościach sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia występowania niebezpiecznych substancji. Zgodnie z art. 248 powołanego ostatnio Prawa występowanie w zakładzie substancji niebezpiecznej, stwarzającej zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, kwalifikuje go do zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii albo do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Zaliczenie do tego rodzaju zakładów stanowi zatem obiektywną przesłankę do ustalenia, czy dany zakład stwarza zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o jakiej mowa w omawianej pozycji 13 wykazu prac o szczególnym charakterze. Tymczasem z nie zakwestionowanych przez skarżącego ustaleń organów inspekcji pracy wynika, że A jest co prawda zaliczona do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, ale ze względu na zdolność magazynowania benzolu, co w żaden sposób nie wiąże się z procesami technologicznymi, w których uczestniczy skarżący. Nie można też podzielić jego twierdzeń, powołujących się na jedynie hipotetyczne możliwości wystąpienia zagrożeń, czy też opartych na procedurach opracowanych w jego zakładzie pracy, które mogą mieć znaczenie dla bezpiecznego przebiegu procesów technologicznych, ale nie stanowią podstawy do wykładni przepisów powszechnie obowiązujących. Nie można również uwzględnić zarzutów skargi w części dotyczącej pozycji 14 wykazu, obejmującej prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi mogącymi spowodować awarię techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Podobnie jak w przypadku poprzedniej pozycji użyte tam sformułowania nie są bliżej określone. Pojęcie awarii technicznej jest stosunkowo łatwe do wyjaśnienia nawet w obrębie języka potocznego, ale w ramach systemu prawa prawidłowo organy posłużyły się definicją występującą w przepisach ustawowych – art. 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej ( Dz. U. Nr 62, poz. 558, ze zm.). Istotniejsze jest jednak właściwe zinterpretowanie zapisu o poważnych skutkach dla bezpieczeństwa publicznego. Generalnie trafny jest pogląd organów, że chodzi w tym zapisie o zagrożenie bezpieczeństwa publicznego w szerszym znaczeniu, wykraczającym poza zakres wewnątrzzakładowy. Pogląd ten należy jedynie wzmocnić argumentami ściśle prawnymi. Otóż o bezpieczeństwie publicznym mowa jest już w definicji pracy o szczególnym charakterze ( art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych ). Z jej treści wynika wniosek, że nienależyte wykonywanie tego rodzaju pracy może zagrażać bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób. Tak rozumiane bezpieczeństwo publiczne obejmuje więc wszystkie rodzaje prac o szczególnym charakterze ujęte w wykazie tych prac, stanowiącym załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Dlatego też w poszczególnych pozycjach tego wykazu kolejne prace nie są już charakteryzowane w aspekcie bezpieczeństwa publicznego. Odwołanie się do skutków dla bezpieczeństwa publicznego w pozycjach 13 i 14 nie może być więc traktowane jako powielenie zapisu definiującego z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy. Przeciwnie – należy przyjąć, że w tych pozycjach chodzi o kwalifikowaną postać zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, co w pozycji 14 jest zresztą wyraźnie zaznaczone przez dodanie, że chodzi o poważne skutki. Chybione jest zatem wywodzenie w skardze, że prace z pozycji 12, 17, 23 i 24 wykazu nie mogą powodować zagrożenia o "pozalokalnym" zasięgu, gdyż w ich przypadku obowiązuje właśnie to podstawowe rozumienie bezpieczeństwa publicznego z art. 3 ust. 3. Z pojęciem awarii technicznej z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego nie można też wiązać abstrakcyjnie podanego w skardze przykładu, gdy wskutek awarii doszłoby do wstrzymania w A produkcji energii elektrycznej lub cieplnej. W sytuacji, gdy bezspornie A nie jest istotnym dostawcą tych energii " na zewnątrz", to i skutek dla bezpieczeństwa publicznego nie może być hipotetycznie oceniony jako poważny. Z punktu widzenia przesłanek wymienionych w pozycji 14 wykazu nieistotny byłby również niedobór owych energii dla samego zakładu w razie wystąpienia wskazanego abstrakcyjnie przykładu. W tej części rozważań za bezzasadne należy w końcu uznać powoływanie się przez skarżącego na rozporządzenie z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie rodzajów prac wymagających szczególnej sprawności psychofizycznej ( Dz. U. Nr 62, poz. 287), Jest ono bowiem wydane na podstawie art. 210 § 6 Kodeksu pracy i służy innym celom niż określenie prac w szczególnych warunkach. Wprawdzie art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych także używa pojęcia szczególnej sprawności psychofizycznej, ale między obiema regulacjami nie ma wystarczającej spójności, by można wnioskować o charakterze pracy skarżącego dla potrzeb niniejszej sprawy na podstawie wykazu z załącznika do wskazanego rozporządzenia. Łatwo bowiem stwierdzić, że wykaz ten nie pokrywa się z wykazem prac o szczególnym charakterze – i to dwukierunkowo, tzn. część prac z pierwszego wykazu nie jest ujęta w drugim, a część prac z drugiego nie figuruje w pierwszym. Nawet zatem, gdyby skarżący kwalifikował się do wykazu z rozporządzenia, to nie oznacza to, iż jego praca musi być zaliczona do prac o szczególnym charakterze. Uchylenie zaskarżonej decyzji wynika z wadliwego rozpatrzenia sprawy przez organy administracyjne pod kątem możliwości umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze wymienione w pozycji 16 wykazu tych prac, które zostały określone jako prace bezpośrednio przy sterowaniu blokami energetycznymi wytwarzającymi energię elektryczną lub cieplną. Odnośnie stanowiska zajętego w tym względzie w zaskarżonej decyzji nie sposób odeprzeć zarzutów skargi. Organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny uznał zapis ustawowy za błędny i rozstrzygnął sprawę w oparciu o nieistniejącą wersję pozycji 16 wykazu, którą zaproponował jako poprawną. Nie trzeba szerzej wywodzić, że organ ten nie ma kompetencji ustawodawczych, lecz jako organ wykonawczy zobowiązany jest do stosowania obowiązującego prawa, działając na jego podstawie i w jego granicach ( art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa). Tak więc organ winien był odnieść się do takiego brzmienia pozycji 16, jak jest ona zapisana w ustawie o emeryturach pomostowych. O ile wykazane wywody organu potraktować wyłącznie jako interpretację tego zapisu, to i tak jest ona nielogiczna. Gdyby bowiem w pozycji 16 istotą było wytwarzanie tylko energii elektrycznej, to zapis "lub cieplną", traktowany zarówno jako alternatywa, jak i – co sugeruje organ – koniunkcja, byłby zbędny. Skoro bowiem – według organu – energia elektryczna wytwarzana jest zarówno w elektrowniach, jak i elektrociepłowniach, to wymienienie tylko bloków energetycznych wytwarzających energię elektryczną objęłoby oba te rodzaje zakładów, a okoliczność, że elektrociepłownia oprócz energii elektrycznej produkuje także cieplną byłoby bez znaczenia. Tak więc istniejący zapis pozycji 16 zakłada, że istnieją również bloki energetyczne wytwarzające energie cieplną. organ wskazuje, że przy takiej wykładni do prac o szczególnym charakterze należałoby zaliczyć pracę wykonywaną przez palaczy większych kotłowni, ale nie podaje powodów dlaczego jest to niemożliwe. Sam przy tym jak gdyby dopuszcza możliwość traktowania urządzeń takich kotłowni jako bloku energetycznego. Natomiast jeżeli bloków energetycznych wytwarzających samą energię cieplną nie ma ( już, czy jeszcze ), to i tak z przyczyn wyżej podanych brak jest podstaw do modyfikacji omawianego zapisu pozycji 16. W takim razie zapis "lub cieplnej" należałoby odnosić, jako alternatywę łączną, wyłącznie do elektrociepłowni. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie wyjaśnia tych kwestii, w związku z czym musi to nastąpić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie jest w szczególności wystarczające ogólnikowe powołanie się na wiedzę inżynierską, lecz zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji musi być wyczerpujące, zarówno w zakresie przedstawienia ustaleń faktycznych, jak i umotywowania prawnego. Można jedynie zauważyć, że ciepło jest traktowane jako jeden z rodzajów energii i podlega ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne ( j.t. Dz. U. Nr 89 z 2006 r., poz. 625, ze zm.) – np. art. 1 ust. 1 i art. 3 pkt 2 tego Prawa. Zgodnie z art. 3 pkt 12 podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii ( a więc i cieplnej ) jest przedsiębiorstwem energetycznym. Bez dokładnego wyjaśnienia nie można więc wykluczyć, że w ramach przedsiębiorstwa funkcjonuje blok energetyczny wytwarzający wyłącznie energię cieplną. Jeżeli wytwarza ją w bloku łącznie z elektryczną, to powyższy problem w ogóle odpada, a do wyjaśnienia pozostaje, czy skarżący wykonuje pracę bezpośrednio przy sterowaniu blokiem energetycznym. Zauważyć dodatkowo wypadnie, że nawet w terminologii używanej przez organy instalacje obsługiwane przez skarżącego nazywa się blokiem ( ISCHK). Tak też oznacza się ją w fachowej publikacji Bogusława Smółki i Leszka Lewandowskiego: "Jednostka Kogeneracji A w D." ( dostępnej w internecie), w której m.in. mówi się o uruchomieniu bloku energetycznego o mocy 80 MWt i 21 MWe, przy czym to pierwsze oznaczenie odnosi się właśnie do mocy cieplnej. W świetle tych okoliczności dotychczasowe stanowisko organów nie może być zaaprobowane i jawi się jako całkowicie dowolne. W toku dalszego procesowania organ administracyjny dokona więc właściwych ustaleń na okoliczność, czy urządzenia obsługiwane przez skarżącego stanowią blok energetyczny wytwarzający energie elektryczną lub cieplną ( albo obie razem ) a jeżeli tak – to czy jest to praca bezpośrednio przy sterowaniu tym blokiem i w zależności od tych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie, szczegółowo uzasadnione. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. su.