IV SA/Gl 373/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie regulaminu wypłat diet i zwrotu kosztów podróży służbowych oddala skargę Uchwałą z dnia [...]r., nr [...] na zasadzie art. 25 ust. 4 oraz art. 37b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) Rada Miejska w S. przyjęła Regulamin wypłat diet i zwrotu kosztów podróży służbowych radnym stanowiący załącznik do w/w uchwały. Wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta i określiła datę wejścia w życie uchwały na dzień [...]r. Uchwała ta wpłynęła do Wojewody [...] w dniu [...]r. Zawiadomieniem z dnia [...]r. tenże Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze, w wyniku którego w dniu [...]r. wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Organ nadzoru - powołując się na przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - stwierdził nieważność powyższej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 5 w zakresie słów "z zastrzeżeniem ust. 7"oraz § 6 ust. 7 i ust. 8 Regulaminu wypłaty diet i zwrotu kosztów podróży służbowej radnym. Doszedł bowiem do przekonania, że jest ona niezgodna z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, iż po myśli art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. Jednakże zasady dotyczące przyznawanych świadczeń powinny być jednolite dla wszystkich radnych, jedynie wysokość diety może być uzależniona od funkcji jaką pełni radny. Zawarte w § 6 ust. 8 postanowienie ustalające odmienne reguły przyznawania diety Przewodniczącemu Rady Miasta narusza określoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zawartą w art. 7 konstytucji RP zasadę legalizmu jak i zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji. Rada Miejska w S. w § 6 ust. 7 wymienionego powyżej regulaminu przyznała radnym, którzy nie brali udziału w posiedzeniach z powodu choroby trwającej co najmniej miesiąc kalendarzowy, udokumentowanej zwolnieniem lekarskim dietę w wysokości 50 % przyznanego świadczenia. W § 6 ust. 5 stwierdzono, że radnym nie pełniącym obowiązków radnego w okresie 1 miesiąca dieta nie przysługuje, z zastrzeżeniem sytuacji spowodowanych chorobą opisanych w ust. 7 § 6. W ocenie Wojewody rozstrzygnięcie to narusza istotę przyznawania radnemu diety, którą jest rekompensata poniesionych przez niego wydatków związanym z pełnieniem obowiązków radnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina S. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podważyła pogląd organu nadzoru, wedle którego Rada Miasta nie była upoważniona do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wskazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie ogranicza wynikającą z art. 25 ustawy o samorządzie gminnym swobodę w ustalaniu zasad przyznawania diety radnym oraz zwrotu poniesionych kosztów podróży służbowej. W ocenie skarżącej to zrównanie wymagań dotyczących zasad przydzielania świadczenia radnym i Przewodniczącemu Rady postawiłoby w niekorzystnej sytuacji, wręcz dyskryminowałoby Przewodniczącego pełniącego dodatkowe obowiązki związane z koordynacją prac rady oraz jej reprezentacją na zewnątrz. W konsekwencji czego skarżąca uważała to rozstrzygnięcie nadzorcze za wadliwe. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i zwalczając stanowisko Gminy zaprezentowane w skardze. W szczególności podniósł, iż wprowadzenie różnic w zasadach przyznawania świadczenia narusza zasadę równości wobec prawa i stanowi rażące naruszenie prawa. Przewodniczącemu Rady z uwagi na pełnioną funkcję przysługuje wyższa dieta, lecz zasady przyznawania tej diety dla wszystkich radnych powinny być identyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru w razie uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego (art. 148 P.p.s.a.). W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym radnemu przysługuje dieta na zasadach ustalonych przez radę gminy. Prawo radnego do diety wynika zatem wprost z przepisów ustawy i jest obligatoryjne. Nie zmienia tego fakt, że funkcja radnego jest wykonywana społecznie. Celem diety jest rekompensowanie radnemu wynagrodzenia utraconego z powodu nieobecności w pracy. Ma też służyć pokryciu innych wydatków związanych z wykonywanym mandatem, jak rachunki telefoniczne czy zakup materiałów biurowych. Dlatego w ocenie Sądu nie sposób uznać za prawidłowe przyznanie w § 6 ust. 7 diety w wysokości 50 % świadczenia za okres niewykonywania przez radnego funkcji z powodu choroby. W okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim radny nie realizuje swoich obowiązków, a tym samym nie ponosi również związanych z tym koszów. Zgodnie z regulacją cytowanego powyżej przepisu Rada gminy ustala zasady na jakich radni otrzymują wynikające z ustawy świadczenia. W pojęciu "zasady" kryje się zarówno sposób określenia ich wysokości jak i tryb rozliczenia diet (podobnie w wyroku NSA z 17 grudnia 1999 r., sygn. III SA 1580/99 publikowany w OwSS 2000/3/86). Rada posiada zatem uprawnienie do określenia w uchwale, czy radnym przysługuje dieta wypłacana za każde posiedzenie rady czy komisji, czy dieta ryczałtowa, wypłacana np. miesięcznie. W uchwale takiej można zawrzeć zapisy dotyczące zasad obniżania radnym diet, np. za nieusprawiedliwioną nieobecność na sesji. Podkreślić jednak należy, że uprawnienie przyznawania przedmiotowych świadczeń (diet oraz zwrotu kosztów podróży) nie może odbywać się według dowolnych reguł, lecz jedynie takich, które respektują obowiązujące prawo. Do podstawowych zasad regulujących sposób działania i powstania organów władzy publicznej należy zasada legalizmu określona w art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z jej treścią w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Kolejną niezwykle istotną zasadą wynikającą wprost z Konstytucji RP jest zasada równości wobec prawa określona w jej art. 32 . Najbardziej generalne sformułowanie tej zasady znalazło wyraz w stwierdzeniu, iż "wszyscy są wobec prawa równi". Oznacza to prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze muszą przestrzegać. Jednakże z tej generalnej zasady wynika także zakaz stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Dyskryminacji tego rodzaju nie mogą usprawiedliwiać żadne przepisy i żadne przyczyny. Od zasady równości Konstytucja nie zna żadnych odstępstw i wyjątków. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Rada Miejska w S. uchybiła obu tym zasadom. Stwierdzając w § 6 ust. 8 uchwały, iż postanowień ustępu 1 do 7 nie stosuje się do Przewodniczącego Rady Miejskiej bezpodstawnie uprzywilejowała pozycję Przewodniczącego, co jest jednoznaczne z dyskryminacją pozostałych radnych. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa to jest art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym Rada gminy może ustalić dietę w różnej wysokości w zależności od poziomu obarczenia obowiązkami poszczególnych radnych, a więc w innej wysokości dieta może przysługiwać przewodniczącemu rady, jego zastępcy a innej radnym nie pełniącym funkcji. Żaden przepis prawa nie upoważnia natomiast rady do ustalenia innych zasad w przyznawaniu wymienionego świadczenia. Wprowadzając takie rozróżnienie Rada Miejska w S. złamała omówioną powyżej zasadę legalizmu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dopatrzył się zarzucanego w skardze ograniczenia w swobodzie ustalania zasad przyznawania świadczenia radnym. Czym innym jest bowiem swoboda w realizacji przyznanego przez prawo uprawnienia, a czym innym dowolność w kształtowaniu pozycji radnych pełniących funkcję od pozostałych członków rady. Nie dopatrzył się również zarzucanej dyskryminacji Przewodniczącego Rady, gdyż przede wszystkim godzi się zważyć, że jest on radnym, tak jak pozostali, nie jest powołany do reprezentacji Rady, wreszcie można tak zorganizować jej pracę oraz sformułować właściwe zapisy uchwały, aby nie dochodziło do pozbawienia go diet z powodu absencji w posiedzeniach wywołanych innymi obowiązkami. Skoro zatem badanemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku