IV SA/Gl 375/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w K. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowej Inspektoratu Pracy w K. nakazem z dnia [...] Nr [...] nakazał spółce A w C. m.in. w pkt 4 zapewnienie odpowiedniego obuwia ochronnego pracownikom uprawnionym do obsługi wózków widłowych z napędem elektrycznym – A.B., M.B., M.B., H.C., M.D., J.H., A.J., M.K., G.N., J.P., B.P., D.P., G.S., I.W., M.Z. i A.Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w pierwszej wersji instrukcji obsługi wózków widłowych – znajdującej się aktualnie na wyposażeniu sklepu w M. zamieszczono zapis, że "pracownicy go obsługujący powinni być wyposażeni w obuwie ochronne". Pracodawca przedstawił pismo producenta, z którego wynika, że do instrukcji wprowadzono zmianę w/w zapisu poprzez wpisanie – "pracodawca zobowiązany jest do określenia zgodnie z obowiązującymi przepisami polskiego prawa pracy odpowiedniego stosowania środków ochrony indywidualnej, biorąc pod uwagę warunki pracy w danym środowisku pracy". Na tej podstawie odstąpiono od wyposażenia pracowników w specjalne obuwie i pracownicy korzystali z obuwia własnego. Organ przytoczył analizę wypadków przy pracy, z której wynikało, że na siedem wypadków, które miały miejsce w firmie w [...] r., aż cztery skutkowały urazami stopy pracownika, w tym dwa były związane bezpośrednio z kierowaniem wózkiem z napędem, a jeden wystąpił przy pracach związanych z transportem towaru. W konsekwencji organ uznał, że przy pracach magazynowo-transportowych występują zagrożenia związane z wypadkami przy pracy, których skutkiem jest uraz stopy, co potwierdza konieczność stosowania przez pracowników obuwia ochronnego. W odwołaniu od powyższego nakazu pełnomocnik spółki A w C. wniósł o jej uchylenie w zakresie jej pkt 4. Pełnomocnik argumentował, że organ I instancji wydał go tylko i wyłącznie w oparciu o dowolnie wyciągnięte wniosku z uproszczonej statystyki wypadków przy pracy, które miały miejsce w zakładzie pracy odwołującego. Podkreślono, iż wypadek z [...] dotyczył przecięcia stopy w wyniku nastąpienia przez pracownicę na rozbitą przez nią podczas mycia szklankę, co pozwala na twierdzenie, by adekwatnym środkiem ochronnym było stosowanie obuwia ochronnego. Natomiast wypadek z [...] miał miejsce w magazynie, a wypadek z [...] w sklepie, czyli w dwóch różnych środowiskach pracy, w których występuje zupełnie inne natężenie pracy z użyciem wózków. Wspólne dla tych wypadków było niezachowanie przez pracowników należytej ostrożności przy wykonywaniu powierzonych im zadań, czemu nie można zapobiec przez stosowanie środków ochrony indywidualnej. Odwołujący przyczyny wypadków eliminuje przez zastosowanie środków wskazanych w protokołach powypadkowych, co jest zgodne z wytycznymi wynikającymi z § 2 Załącznika nr 2 do Rozporządzenia MPiPS w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa higieny pracy, zgodnie z którymi środki ochrony indywidualnej powinny być odpowiednie do istniejącego zagrożenia. Okręgowy Inspektor Pracy w K. decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaznaczył, że jedną z podstawowych zasad wynikających z art. 15 Kodeksu pracy jest zapewnienie pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Zasada ta została skonkretyzowana w art. 2376 § 1 k.p., zgodnie z którym pracodawca jest zobowiązany dostarczyć pracownikom nieodpłatnie środki ochrony indywidualnej zabezpieczające przed działaniem niebezpiecznych i szkodliwych dla zdrowia czynników występujących w środowisku pracy oraz informować go o sposobach posługiwania się tymi środkami. W trakcie kontroli przeprowadzonej u odwołującego stwierdzono, że do transportu są stosowane m.in. wózki z napędem elektrycznym [...]. Zgodnie z ich instrukcją obsługi pracownicy je obsługujący powinni być wyposażeni w obuwie ochronne. Natomiast ustalono, że faktycznie pracownicy wykonywali pracę związaną z użyciem wózków w obuwiu zwykłym. Jednocześnie potwierdzono wystąpienie czterech wypadków w sklepach należących do strony, podczas których doszło do uszkodzenia stóp pracowników. Odnosząc się do zarzutów odwołania uznano, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wszystkie trzy wypadki skutkowały urazami stopy, których prawdopodobnie można było uniknąć, gdyby pracownicy byli wyposażeni w odpowiednie obuwie. Fakt, że czwarty wypadek był skutkiem nastąpienia na szklankę podkreśla tylko jak bardzo nieodpowiednie obuwie jest stosowane przez pracowników odwołującego, który nie zastosował środków zapobiegających drobnym wypadkom. W sytuacji powtarzalności wypadków stosowanie wyłącznie środków profilaktycznych przez pracodawcę nie jest wystarczające. Organ zaznaczył, że różnica pomiędzy odzieżą ochronną i obuwiem ochronnym, a odzieżą i obuwiem roboczym polega na tym, że te pierwsze mają zadanie chronić pracownika przed jednym lub większą liczbą zagrożeń związanych z występowaniem niebezpiecznych lub szkodliwych czynników w środowisku pracy, natomiast drugie przed takimi zagrożeniami nie chronią i dostarczane są pracownikom gdy: odzież własna pracowników może ulec zniszczeniu lub znacznemu zabrudzeniu oraz wymagają tego względy technologiczne, sanitarne lub bhp, jednak w odniesieniu do produkowanego wyrobu. Zdaniem organu odwołujący nie dostrzega tej różnicy. Ostatecznie organ inspekcji pracy uznał, że odwołujący został prawidłowo zobowiązany nakazem do zapewnienia pracownikom uprawnionym do obsługi wózków widłowych z napędem elektrycznym odpowiedniego obuwia ochronnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik spółki A w C. domagał się uchylenia powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 2376 § 1 k.p. Pełnomocnik zasygnalizował problem dotyczący rozróżnienia pojęć obuwia ochronnego i roboczego albowiem kodeks pracy nie definiuje pojęcia obuwia ochronnego. Takie pojęcie pojawia się wyłącznie w polskich normach, które dzielą obuwie w zależności od ciężkości zagrożeń, przed którymi ma chronić. Normy te nie stanowią jednakże źródeł prawa i nie mogą wpływać na rozumienie pojęć kodeksowych. Tym samym wymaga rozważenia, czy kodeks pracy uznaje obuwie ochronne, bezpieczne i zawodowe za środek ochrony indywidualnej, czy też za obuwie robocze w rozumieniu art. 2377 k.p. Nadto skarżący stwierdził, że art. 2376 i art. 2377 k.p. nie stanowią samodzielnych norm prawnych, które mogą nakładać na pracodawcę obowiązek stosowania odpowiednio środków ochrony indywidualnej czy obuwia roboczego. Są one jedynie elementami norm prawnych, które należy rekonstruować w związku z innymi przepisami prawa, natomiast organy obu instancji ograniczyły się do nieprawidłowego wskazania art. 2376 k.p. jako podstawy prawnej swoich rozstrzygnięć. Dodatkowo organ naruszył przepisy prawa procesowego, gdyż nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, a jego ocena miała cechy dowolności. Oparto się na uproszczonej statystyce wypadków przy pracy, z której wywiedziono bardzo dowolne wnioski. Tymczasem czynników powodujących wypadki może być wiele, a dopiero wnikliwa ich analiza może dać odpowiedź, czy środki ochrony w postaci obuwia roboczego są konieczne, a jeśli tak, to jakiego rodzaju. Organ w odpowiedzi na skargę ustosunkował się do zgłoszonych w niej zarzutów uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podkreślono, iż decyzję wydano w oparciu o ustalenia organu I instancji, uznając stan faktyczny za wyjaśniony i w związku z tym nie przeprowadzono dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ponownie argumentowano, że pracownicy skarżącego wykonując pracę w obuwiu zwykłym byli chronieni w sposób prawidłowy. Stosowanie odpowiedniego obuwia ochronnego, do czego zobowiązuje instrukcja obsługi wózków, pozwoliłoby uniknąć wypadków związanych z urazami stopy. Inspektor pracy nie przesądza jakiego rodzaju ma to być obuwie ochronne, gdyż to winien ustalić pracodawca w zależności od występujących zagrożeń. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] wywodził, że rozróżnienie pomiędzy obuwiem roboczym i ochronnym nie powinno być dokonywane przy przyjęciu, że obuwie ochronne chroni przed czynnikami niebezpiecznymi, a obuwie robocze nie. Rozróżnienie to powinno się opierać wyłącznie na rodzaju niebezpieczeństwa i intensywności występujących czynników. Funkcję ochronną może spełniać również odzież i obuwie robocze. Ponadto organ nie podważył analizy dokonanej przez pracodawcę w sposób przyjęty w obowiązującym prawie, iż warunki pracy nie uzasadniają stosowania do obsługi wózków obuwia ochronnego oraz nie dokonał analizy ryzyka zawodowego. Zaznaczono, że w umowach o pracę pracownicy zostali zobowiązani do korzystania z butów o płaskiej gumowej podeszwie, a nie dowolnego obuwia. Organ odniósł się do zarzutów skarżącego w piśmie z dnia [...], w którym ponownie uzasadnił przyjęte stanowisko, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami wydanie nakazu było konieczne. Nadmieniono, że w zakładzie pracy miało miejsce 13 wypadków przy pracy (na terenie całego kraju), przy czym w większości przypadków były to zdarzenia spowodowane nieuwagą pracowników. Przy wypadku nr 2, w którym pracownica przycisnęła sobie stopę kierowanym przez siebie wózkiem widłowym wskazano jako przyczynę nieprawidłową szerokość przejść. Natomiast w wypadku nr 10 pracownik przygniótł sobie stopę wózkiem widłowym, który niespodziewanie ruszył po zablokowaniu się wideł pod paletą. W wypadku nr 13 pracownik doznał stłuczenia stopy w wyniku najechania wózkiem widłowym. W żadnym z protokołów nie odniesiono się do rodzaju obuwia, jakie mieli na sobie i jakie powinni posiadać pracownicy zgodnie z zaleceniami producenta wózków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała być uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja rzeczywiście nie spełnia w wystarczającym stopniu wymogów legalności, które – stosownie do art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.) – stanowią kryterium sądowej kontroli działania administracji publicznej. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy nienależyte wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, co można powiązać z postawionym w skardze zarzutem naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Pominąć można przy tym w dalszych rozważaniach ogólne kwestie dotyczące obowiązku pracodawcy zapewnienia bezpiecznych warunków pracy oraz możliwości ingerencji Państwowej Inspekcji Pracy w razie uchybienia tym obowiązkom, gdyż są to kwestie oczywiste. Problemem jest natomiast to, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ocenę prawidłowości ustaleń organów administracyjnych, a częściowo także na związek tych ustaleń z rozpatrywaną sprawą. Otóż organ I instancji wydanie nakazu zapewnienia obuwia ochronnego pracownikom obsługującym wózki widłowe uzasadnił analizą 7 wypadków przy pracy. W decyzji II instancji wymieniono z kolei trzy wypadki, z których co najmniej dwa miały mieć miejsce w innych niż kontrolowana placówkach skarżącej Spółki. Akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów źródłowych związanych z tymi wypadkami, co czyni owe ustalenia całkowicie dowolnymi. Jednocześnie uznać należy że nie uzasadniają one same w sobie wydanego nakazu. Mianowicie ocena stanu bezpieczeństwa i higieny pracy musi się odnosić do miejsca, w którym praca faktycznie jest wykonywana, a nie do wszelkiej działalności określonego przedsiębiorcy. Tak więc nie byłoby wystarczające nawet udokumentowane ustalenie, że w jakichś placówkach skarżącego doszło do określonych wypadków przy pracy, które wskazują na potrzebę poprawy warunków bezpieczeństwa. Konieczne byłoby jeszcze porównanie tych warunków z sytuacją istniejącą w konkretnym, kontrolowanym sklepie w M. Tylko wówczas gdyby stwierdzono, iż w tym sklepie panują przynajmniej porównywalne warunki pracy na określonych stanowiskach, jak w innych placówkach skarżącego, w których doszło do wypadków związanych z niewłaściwym stanem bhp, to możliwe byłoby poczynienie ustalenia opartego na domniemaniu faktycznym, że i w kontrolowanej placówce występują zagrożenia bezpieczeństwa uzasadniające wydanie określonego nakazu. Takiego porównania jednak nie dokonano w toku dotychczasowego postępowania, co wskazuje dodatkowo na wytkniętą już dowolność ustaleń organów obu instancji. Będzie to zatem konieczne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że organ orzekający samodzielnie określi stan bezpieczeństwa w sklepie w M. w zakresie obsługi wózków widłowych z napędem elektrycznym, aczkolwiek owa analiza porównawcza, prawidłowo przeprowadzona (udokumentowana) wydaje się całkowicie przydatna. Drugim istotnym zagadnieniem, nie poruszonym w skardze, ale wziętym pod uwagę z urzędu stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.), dalej określanego jako: ppsa, jest sposób sformułowania nakazu w aspekcie jego wykonalności. Nakaz tego rodzaju, stanowiący rodzaj decyzji nakładającej na stronę obowiązek, musi mieć taką treść, która pozwala na wymuszenie spełnienia tego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Niewykonalność stanowi wręcz o nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Tymczasem utrzymany zaskarżoną decyzją nakaz nie jest dostatecznie sprecyzowany, bowiem operuje niedookreślonym pojęciem "odpowiedniego obuwia ochronnego". Z motywów przedstawionych przez organ odwoławczy wynika, że było to celowym działaniem inspektora pracy, który nie zamierzał przesądzać, jakiego rodzaju ma być obuwie ochronne. Takie stanowisko jest jednak nieuprawnione. Wprawdzie ustalenie stosownego rodzaju środków ochrony indywidualnej oraz odzieży i obuwia roboczego, w myśl art. 2378 § 1 kp, należy do pracodawcy, ale w razie stwierdzenia przez inspektora pracy, że nie wywiązuje się on ze swoich obowiązków, dokładne określenie ich zakresu musi być dokonane przez inspektora. Nie jest dopuszczalne natomiast pozostawianie kwestii precyzowania treści obowiązku strony na etap wykonywania nakazu. W razie odmiennego rozumienia przez strony pojęcia "odpowiednie obuwie ochronne", wyegzekwowanie nakazu byłoby wówczas co najmniej utrudnione. Mankament ten musi być również usunięty przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć przy tym wypadnie, że dopiero w postępowaniu sądowym organ odwoławczy zaczął szerzej rozważać, jaki rodzaj obuwia ochronnego winien być wprowadzony u skarżącego, powołując się na wymagania określone w przepisach i normach. Także dopiero w odpowiedzi na skargę i kolejnych pismach uzupełniał podstawę prawną rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym. Z drugiej strony zastrzec jednak należy, że ta ostatnia okoliczność nie stanowiła powodu uchylenia zaskarżonej decyzji, które wiązało się z wcześniej podniesionymi względami. Powołany w I instancji art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy rzeczywiście pozwala bowiem na wydanie odpowiedniego nakazu w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy. Naruszenie takie może się wiązać także z niewywiązaniem się przez pracodawcę z obowiązków przewidzianych w art. 2376 i 2377 kp. Wbrew skarżącemu przepisy te mogą stanowić zatem samodzielną podstawę prawną nakazu inspektora pracy. Nie jest zaś konieczne powoływanie w nakazie art. 15 kp, który statuuje jedną z podstawowych zasad prawa pracy, lecz jest konkretyzowany właśnie bardziej szczegółowymi przepisami Kodeksu pracy z działu dziesiątego i aktami wykonawczymi. Z kolei zakres stosowania art. 2376 § 1 i 2377 § 1 kp zależy od konkretnych warunków pracy. W jednych obowiązują bardziej szczegółowe przepisy wykonawcze, a w innych oprzeć się będzie trzeba dodatkowo jedynie na zasadach bezpieczeństwa i higieny pracy, o których mowa np. w art. 207 § 2 pkt 2 kp. Zasady te mogą natomiast wypływać z różnych źródeł, takich jak np. Polskie Normy, instrukcje producenta, a nawet powszechnie przyjęte metody pracy. W niniejszej sprawie pojawił się również problem granic regulacji między art. 2376 § 1 i 2377 § 1 kp, chociaż w zakresie poprawy bezpieczeństwa nie wydaje się mieć on doniosłego znaczenia. Istotnie – wymienienie w art. 2377 § 1 pkt 2 wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy mogłoby wskazywać, że odzież i obuwie nie należą do środków ochrony indywidualnej, o których mowa w pierwszym z wymienionych ostatnio przepisów, skoro środki te także mają chronić przed działaniem niebezpiecznych czynników. Jednakowoż owe pojęcie należy interpretować przy uwzględnieniu definicji "środków ochrony indywidualnej", sformułowanej w § 2 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (j.t. Dz. U. Nr 169 z 2003 r., poz. 1650 ze zm.). Stanowi on m.in., że do środków takich nie zalicza się zwykłej odzieży roboczej i mundurów, które nie są specjalnie przeznaczone do zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracownika. Wnioskując a contrario – pozostała odzież robocza, a więc specjalnie przeznaczona do zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracownika, zalicza się do środków ochrony indywidualnej. Wskazany przepis rozporządzenia nie wymienia obuwia roboczego. Należy zatem albo przyjąć, że żadne obuwie robocze nie jest objęte wyłączeniem przewidzianym w tym przepisie i stanowi równocześnie środek ochrony indywidualnej, albo – co jest logiczniejsze – że akurat w tym przepisie pod pojęciem zwykłej odzieży roboczej należy rozumieć również "zwykłe" obuwie robocze. O ile więc przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustali, że w kontrolowanej placówce osoby obsługujące wózki widłowe wymagają zabezpieczenia, to będzie musiał dokonać też oceny, czy osoby te powinne być wyposażone w zwykłe obuwie robocze, czy też obuwie specjalnie przeznaczone do zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracownika, a więc obuwie będące środkiem ochrony indywidualnej, a w ewentualnym nowym nakazie wskaże konkretny rodzaj tego obuwia. W tym stanie rzeczy, skoro z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa sprawa nie została należycie wyjaśniona we wskazanych wyżej kierunkach, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ppsa orzeczono, jak w sentencji. Stosując się do dyspozycji § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ... (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd ustalił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego na poziomie minimalnej stawki, nie uwzględniając innego wniosku zawartego w skardze. Mimo nakładu pracy radcy prawnego Sąd przy rozstrzyganiu sprawy kierował się bowiem głównie okolicznościami, które wziął pod uwagę z urzędu. Również charakter sprawy, dotyczącej zapewniania warunków bezpieczeństwa pracownikom skarżącego, przemawiał za takim orzeczeniem. SW