IV SA/Gl 38/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa), art. 80 w związku z art. 74 ust. 1 i 76 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1340, ze zm., dalej: ustawa o PSP) – po rozpatrzeniu odwołania J.S. z dnia 1 października 2014 r. od decyzji Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w C. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy przydzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkaniowego lub domu przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Wnioskiem z dnia 7 maja 2014 r. strażak – J.S. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. w sprawie uzyskania pomocy finansowej na zakup domu w miejscowości C. (dalej: zgodnie z pisownią w języku polskim) położonej na terenie [...]. Oświadczył w nim, że "uzyskam dom w C. nr [...], składający się z 4 izb, o powierzchni mieszkalnej 103,7 m2, w którym zamieszkam w dniu 2016 r. (...)". Do wniosku dołączył akt notarialny – wypis częściowy wraz z tłumaczeniem na język polski, uwierzytelniony za zgodność z oryginałem, przez reprezentującego go radcę prawnego. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, przytoczoną na wstępie, decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej – jak określił – "na uzyskanie domu w miejscowości C. w [...]". Uzasadniając podjęte stanowisko podniósł, iż dom mieszkalny znajduje się poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, a zatem – w jego ocenie – nie ma podstaw do wypłaty pomocy na budownictwo lub zakup domu poza granicami Polski. Od tej decyzji J.S. za pośrednictwem pełnomocnika – radcy prawnego, złożył odwołanie, wnosząc o jej zmianę i przyznanie pomocy finansowej określonej Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 241 poz. 2034 ze zm., dalej: rozporządzenie), alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do dalszego procedowania. W ocenie autora odwołania "zaskarżona decyzja nie znajduje uzasadnienia prawnego". Zaznaczył, że § 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA określa warunki ubiegania się strażaka o przyznanie pomocy finansowej, które – jak stwierdził – J.S. spełnia. Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie spełnione jest kryterium miejscowości pobliskiej. Podkreślił, że "lokal mieszkalny /w K. w [...]/ znajduje się w linii prostej ok 3 km od miejsca stacjonowania jednostki PSP, w której służy, a uwzględniając istniejące przejście graniczne – ok. 5 km". W dalszej kolejności wyeksponował, że w sytuacji możliwości swobodnego przemieszczania się obywateli Polski po terenie państw Unii Europejskiej obojętne jest miejsce zamieszkania strażaka, tj. w Polsce czy poza jej granicami. Na zakończenie wyraził pogląd, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy tekstu rozporządzenia MSWiA oraz "obca mu jest zasada stosowania już od czasów starożytnego Rzymu, iż to co nie jest zakazane - jest dozwolone". [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. – przywołaną na wstępie decyzją – uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. jest zgodna z obowiązującymi w tej sprawie przepisami. Podzielając poczynione przez organ pierwszoinstancyjny, ale też nie sporne, ustalenia faktyczne wskazał, że przepisy regulujące zasady przydziału lokali dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej reguluje rozdział 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w art. 74 - 84. Zgodnie z art. 74 ust. 1 tej ustawy – strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast zgodnie z jej art. 76 na lokale mieszkalne przeznacza się lokale będące w dyspozycji właściwego ministra do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów i jest to – jak stwierdził – "podstawowa zasada". W dalszych motywach wyjaśnił, że właściwy minister do spraw wewnętrznych ani podległe mu organy nie posiadają lokali mieszkalnych poza terenem Rzeczpospolitej Polskiej. Polemizując z zarzutami odwołania w kwestii naruszenia przez organ pierwszej instancji § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu – podniósł, że rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, regulującym warunki ,,techniczne" m.in. jakie dokumenty strażak winien załączyć do wniosku o przyznania pomocy finansowej na budownictwo. Warunki merytoryczne – jak zaznaczył – określone są w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Dokonując analizy regulacji prawnych dotyczących pomocy finansowej świadczonej przez organy administracji publicznej, w aspekcie położenia nieruchomości objętej publicznym wsparciem finansowym, w pierwszej kolejności odwołał do wykładni historycznej i systemowej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Po czym stwierdził, że od jej uchwalenia w 1991 r., nieprzerwanie (do jej obecnego kształtu) – pomimo zmian gospodarczych i ustrojowych – nie uległy zmianie zawarte w niej przepisy art. 74 - 84, dotyczące lokali mieszkalnych dla strażaków. W tych ramach podał także, że "w roku 1992 Rzeczpospolita Polska nie była w Unii Europejskiej, ani w tzw. "Strefie Schengen", która zezwala na swobodne przemieszczanie się obywateli Unii Europejskiej". Toteż w jego opinii skoro nie zmieniono przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dotyczących kwestii otrzymywania lokalu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to należy z tego wyciągnąć logiczny wniosek, że przepisy te określają miejscowość "pobliską" położoną na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, a nie poza jej granicami – w przedmiotowej sprawie na terenie [...]. Nadto w świetle przytoczonych wywodów uznał, że oceniając charakter pomocy należy dokonać analizy nie tylko przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz intencji ustawodawcy. Zaakcentował, że przyjmując pogląd pełnomocnika skarżącego, odwołujący się do paremii rzymskiej "co nie jest zakazane jest dozwolone", należałoby zaaprobować – niemożliwe do zaaprobowania – stanowisko, zgodnie z którym "strażak (czy jakikolwiek inny funkcjonariusz mundurowy) mógłby zakupić dom w "miejscowości pobliskiej" np. na Ukrainie, Białorusi czy w Obwodzie Kaliningradzkim, albowiem tego również ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie zakazuje". Na powyższą decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając jej: 1) obrazę art. 74 ust 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez bezpodstawne przyjęcie, iż spełniając kryteria określone tym przepisem skarżący posiadając nieruchomość na terenie [...] nie może skorzystać z pomocy finansowej określonej przywołaną ustawą, mimo iż przepis tego nie zabrania, 2) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego weryfikującego spełnienie przez skarżącego posiadania nieruchomości w miejscowości pobliskiej, określonej w art 74 ust 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Formułując powyższe zarzuty, autor skargi wniósł o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji przez uznanie, iż J.S. wypełniając kryteria określone w art 74 ust 3 ustawy o PSP jest beneficjentem pomocy finansowej jaką winien udzielić mu Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C., względnie: 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nakazując sprawdzenie czasu przejazdu określonego w przytoczonym powyżej przepisie do obiektywnych warunków przedmiotowej sprawy; 3) nakazanie [...] Komendantowi Państwowej Straży Pożarnej przedstawienia informacji za ostatnie 5 lat z jakich garnizonów PSP na terenie woj. [...] Strażacy otrzymali pomoc finansową określona ustawowo, z uwzględnieniem miejscowości tzw. "pobliskich"; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania odwoławczego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W jej motywach podniósł, że skarżący porusza się prywatnym samochodem dojeżdżając do pracy, co skraca ten czas do ok. 15 min. Stwierdził, że organ odwoławczy "dokonuje przydatnej mu interpretacji jasno brzmiących przepisów i w zasadzie posiłkując się sposobem myślenia "co ustawodawca miał na myśli, skoro po wstąpieniu Polski do UE nie zmienił przepisów" i bezpodstawnie odmawia Skarżącemu prawa do pomocy finansowej jaka MU SIĘ NALEŻY na podstawie podanych wyżej regulacji prawnych i SPEŁNIONYCH przez J.S. warunków!". W jego ocenie "nie zadano sobie też trudu, by wyjaśnić czas dojazdu Skarżącego do jednostki /miejsca pracy/ z miejscowości w której posiada nieruchomość". Argumentując stwierdził także, że ustawa nie zabrania skorzystania przez beneficjenta z pomocy finansowej na nieruchomość/mieszkanie poza granicami Polski. Zaznaczył, że jedynym kryterium jest czas dojazdu. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył zatem, że ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej weszła w życie z dniem 01 stycznia 1992 roku. Przepisy zawarte w jej rozdziale 8 w tym art. 74 i nast., aż do art. 84 regulujące mieszkania strażaków w służbie państwowej w tym i pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu od momentu wejścia jej w życie do czasu orzekania nie zmieniły się. W jego ocenie "logicznym wnioskiem jest, iż dotyczą one mieszkań lub budynków znajdujących się wtedy jak i teraz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pomimo wejścia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej jak i do tzw. "strefy Schengen" nie zmieniły się chociaż inne przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zostały zmienione". Tym samym uznał, że bez znaczenia jest "czy miejscowość C. jest w rozumieniu art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jeżeli leży poza granicą Rzeczypospolitej Polskiej". Ponadto wskazał, że z rozdziału V tłumaczenia częściowego wypisu aktu notarialnego wynika, iż J.S. zakupił nieruchomość przeznaczoną do rozbiórki. W rozdziale tym – jak zaznaczył – "jest mowa iż została wydana decyzja o "[...] co w tłumaczeniu na język polski oznacza decyzję o wyburzeniu". Zaznaczył przy tym, że zgodnie z ustawą o PSP oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu bądź jego budowę, zwana dalej "pomocą finansową". Tymczasem, na co zwrócił uwagę, skarżący zakupił nieruchomość, która zgodnie z przepisami prawa budowlanego ma być wyburzona, w związku z tym zakupioną działkę z nieruchomością do wyburzenia nie można potraktować jako lokal bądź dom do zamieszkania. Mając powyższe na względzie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w skardze zarzuty dotyczyły zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Rozpatrzenie ich należało rozpocząć od kwestii procesowych, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o rzetelnie zgromadzone i rozpatrzone dowody daje dopiero podstawę do skontrolowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że podniesione przez stronę skarżącą naruszenie przepisów prawa materialnego stanowi w istocie konsekwencję zarzutów dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego i jego błędnej oceny. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Kwestią sporną w okolicznościach faktycznych pozostaje interpretacja przepisów rozdziału 8 ustawy o PSP, regulującego problematykę mieszkań strażaków. Spór – co do zasady – koncentruje się wokół prawa do skorzystania z tej pomocy na nieruchomość położoną poza granicami RP przy równoczesnym wypełnieniu przesłanki "miejscowości pobliskiej". Tym samym istotnym jest ustalenie – czy granice Państwa stanowią jednocześnie granice działania organów, które determinują możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej. Zdaniem organów orzekających w sprawie – tak, natomiast wedle skarżącego – nie, gdyż decydować powinna wyłącznie przesłanka "odległości", w aspekcie kilometrów, a przez to także czas dojazdu a nie granice Państwa, w których położona jest ta nieruchomość. Mając na względzie tak zarysowany spór na wstępie jawi się zasadnicza uwaga, że zniesienie kontroli granicznych nie oznacza zniesienia granic administracyjnych. Zachowana została suwerenności Państw członkowskich UE, a wprowadzone przez władze państw członkowskich procedury administracyjne w pełni zachowują swoją autonomiczność i aktualność – czego zdaje się "nie widzi" strona skarżąca. W określonych sytuacjach, po uprzedniej decyzji Rady UE, możliwe jest także czasowe przywrócenie kontroli granicznych, co z uwagi na zarysowany w sprawie spór wymaga podkreślenia. Całokształt problematyki stanowiącej przedmiot sporu wymaga kompleksowego i łącznego "czytania" przepisów prawa, w pełnym a zarazem logicznym i korespondującym ze sobą ciągu, w tym: ustrojowego, procesowego i materialnego. Zasada ustrojowa państwa demokratycznego, której naczelną cechą działania organów państwowych jest pojęcie praworządności, odnosi się do organów państwowych. Zasada ta ustanawia pewien standard ich funkcjonowania, zarówno w zakresie tworzenia prawa, stosowania, jak i jego wykorzystywania w procesach sądowych. Art. 7 Konstytucji RP stanowi że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Oznacza to, że działanie organów państwa jest warunkowane dokładnie odwrotną zasadą niż zasada wolności obywatelskiej, na którą powołuje się strona skarżąca "co nie jest zabronione, jest dozwolone". Wolą Ustrojodawcy – wyrażoną expressis verbis w przytoczonym powyżej przepisie – jest, że organy władzy publicznej działają: po pierwsze – na podstawie prawa, i po drugie – w granicach prawa. Tym samym pierwsza norma zawarta w art. 7 Konstytucji określa, że organom państwowym (zarówno tym centralnym, naczelnym, terenowym, jak i samorządowym) wolno tylko tyle, na ile pozwala im prawo. I nic więcej. Zasadą każdego prawa w państwie demokratycznym jest to, iż ma ono charakter służebny wobec obywateli. Nie działa zatem z własnego nadania, ale z faktu, iż wykonuje w pełni określoną rolę. Konstatując, jeżeli jest podstawa dla jakiegoś działania – organ państwowy może działać, a jeżeli nie ma – podjęcie działania jest niezgodne z prawem, nawet jeśli przyświeca mu szczytny cel. Z kolei druga norma tegoż art. 7 Konstytucji określa granice prawa, jako wyznacznik działania organów. Nie wystarczy bowiem sam przepis przyznający organowi państwowemu jakąś kompetencję. Każde prawo ma bowiem granice nadawanych uprawnień i działanie w ich obrębie stanowi warunek legalności. Podstawą państwa prawnego jest system norm prawnych. Pod względem formalnym państwo prawa charakteryzuje się hierarchicznie uporządkowanym, co wymaga uwypuklenia, spójnym wewnętrznie systemem prawnym. Owa wewnętrzność jest sprzężona właśnie z granicami Państwa na obszarze, którego system ten obowiązuje. Na szczycie tej hierarchii stoi Konstytucja. Ponadto system państwa prawa przestrzega kompetencji organów państwa do tworzenia prawa, prawo musi być nie tylko hierarchicznie spójne, ale również musi być tworzone i stosowane przez prawnie wyznaczone do tego organy państwa. Cały ten system jest nadzorowany i kontrolowany przez sądownictwo państwa. Również działalność administracji publicznej podlega kontroli pod względem legalności decyzji, w tym sprawowanej przez niezawisłe sądownictwo administracyjne. Toteż dla państwa – jego organów i przedstawicieli – przyjęto właśnie zasadę, że co nie jest jasno konkretnie nakazane przez normy prawne jest zabronione, natomiast obywatele mogą robić wszystko czego im prawo wyraźnie nie zabrania, notabene którą mylnie interpretuje strona skarżąca i całkowicie błędnie zarzuca jej niezastosowanie organom. W postanowieniu 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. WK 22/04 wskazano, że "(...)Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej". Z kolei w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 948/09 stwierdzono, że "(...) Z konstytucyjnej zasady praworządności wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości. Konstytucyjny obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości oznacza, że organy administracji publicznej mogą podejmować działania prawne tylko w zakresie przyznanej kompetencji. Przepisy prawa administracyjnego ustrojowego, przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego przyjmują dopuszczalność dekoncentracji kompetencji przez organy administracji publicznej, którym dana kompetencja została przyznana. Dekoncentracja kompetencji może nastąpić przez dekoncentrację zewnętrzną, jak i dekoncentrację wewnętrzną. Dekoncentracja zewnętrzna to przekazanie przez organ, któremu przepisy prawa przyznały kompetencję, tej kompetencji innemu organowi lub jednostce organizacyjnej. Dekoncentracja wewnętrzna to przekazanie realizacji kompetencji wewnątrz struktury organizacyjnej organu administracji publicznej". Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika bezwzględny obowiązek przestrzegania przepisów regulujących kompetencje. Następstwem tego jest dopuszczalność ich przekazania na zewnątrz, jak i wewnątrz tylko i wyłącznie wtedy, jeżeli tak stanowi przepis prawa. Konsekwencją prawną jest zatem niedopuszczalność przekazania kompetencji gdy przepis prawa taką możliwość prawną wyłącza, jak i gdy wyznacza zakres ich przekazania. W opozycji do państwa rządzonego przez suwerena, państwo prawa (państwo praworządne) opiera się na systemie norm prawnych wiążących w granicach Państwa je stanowiących. Normy systemu prawnego są hierarchicznie uporządkowane i spójne. Prawo reguluje na zasadach wyłączności prawa i obowiązki obywateli, działalność organów państwowych, które mogą działać tylko w jego granicach, budżet państwa itd. Toteż granice działania organów wyznaczają granice administracyjne Państwa. Brak przepisów umożliwiających organom działanie poza granicami RP, a w przedmiotowej sprawie, do dokonania jakichkolwiek ustaleń co do okoliczności mających znaczenie prawne w aspekcie chociażby stanu technicznego przedmiotowej nieruchomosci czyni decyzję prawidłową. Z uwagi na sformułowany zarzut "nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego weryfikującego spełnienie przez Skarżącego posiadania nieruchomości (...)" wskazania wymaga, że art. 52 Kpa reguluje instytucję tzw. pomocy prawnej w postępowaniu administracyjnym, i odnosi się tylko i wyłącznie – ze swej istoty – do organów działających na podstawie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego, czyli organów RP i na terenie RP. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest właściwy do podejmowania wszystkich wiążących się ze sprawą czynności procesowych. Jednak w toku postępowania może on zwrócić się do innego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym się postępowaniem. Możliwość skorzystania z pomocy prawnej jest wyraźnie ograniczona do wskazanych i wymienionych w nim organów, czy podmiotów, a tych z kolei byt prawny (podstawa działania) wynika z ustaw obowiązujących na terenie RP. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że każde państwo przystępujące do Unii Europejskiej zachowuje swoją niezależność, odrębność oraz tożsamość konstytucyjną. Polski Trybunał Konstytucyjny wyraża w tej kwestii stanowczy pogląd, podkreślając w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt K 32/09, że "suwerenność Rzeczypospolitej i jej niepodległość, rozumiana jako odrębność bytu państwowego Polski w jej obecnych granicach, w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej na zasadach określonych w Konstytucji, oznaczają potwierdzenie prymatu Narodu Polskiego do stanowienia o własnym losie. Normatywnym wyrazem tej zasady jest Konstytucja, a w szczególności postanowienia preambuły, art. 2, art. 4, art. 5, art. 8, art. 90, art. 104 ust. 2 i art. 126 ust. 1, w świetle których suwerenność Rzeczypospolitej wyraża się w nieprzekazywalnych kompetencjach organów władzy państwowej, stanowiących o tożsamości konstytucyjnej państwa". Jednocześnie wskazania wymaga, że administracja publiczna w państwie prawa pojmowana jest jako ustrojowa funkcja państwa i samorządu terytorialnego polegająca na wykonywaniu zadań publicznych określonych prawnie. Organy, które dokonują tego mieszczą się w konstytucyjnych formułach władzy a umieszczone są we władzy wykonawczej pośród władzy ustawodawczej i sądowniczej. Administrację należy rozumieć jako atrybut organów władzy polegający na władztwie publicznym. Przy tym władztwie ograniczonym do podstaw działania, w tym właściwości – jak szerzej wyjaśniono powyżej. W ocenie składu orzekającego w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania organy tak pierwszej, jak i drugiej instancji – przy całej złożoności problematyki i zebranego materiału dowodowego – dokonały prawidłowych ustaleń zarówno celu pomocy, jak i granic oraz podstaw jej udzielenia, a następnie dokonały ich subsumcji pod normy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia. Ustaleń tych organy dokonały na podstawie wniosku strony skarżącej i dołączonego do niego treści tłumaczonego aktu notarialnego, co zostało szeroko omówione powyżej przy prezentowaniu stanowiska strony i organów pierwszej i drugiej instancji. Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy – co w przedmiotowej sprawie zostało zrealizowane. Nie może budzić wątpliwości, wbrew stanowisku strony skarżącej, że w sprawie zebrano pełny, możliwy do zebrania w granicach kompetencji organu, materiał dowodowy. Zresztą strona skarżąca na poparcie stawianych zarzutów nie przedstawiła żadnych dowodów przeciwnych ani też nie podważyła tych znajdujących się w aktach sprawy, notabene bezspornych. Podkreślenia wymaga przy tym, że autor skargi zarzucił organom pierwszej i drugiej instancji brak przeprowadzenia dowodów de facto na okoliczności powszechnie znane, czy też notoryjne, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że: po pierwsze – nie przeprowadzono postępowania dowodowego weryfikującego spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości w miejscowości pobliskiej, oraz po drugie – "nie zadano sobie też trudu, by wyjaśnić czas dojazdu Skarżącego do jednostki /miejsca pracy/ z miejscowości w której posiada nieruchomość". Tak skonstruowany zarzut ostać się nie może, skoro strona konsekwentnie wskazuje, a organ tak pierwszo jak i drugo instancyjny tego nie kwestionuje, że nieruchomość strony skarżącej położona jest ok. 3 km w linii prostej od (do) miejsca świadczenia pracy, a z uwzględnieniem przejścia granicznego to jest odległość 6 km. Uwaga ta jest istotna gdyż spór nie dotyczy spełnienia czy też niespełnienia przesłanki "miejscowości pobliskiej", bo położenie geograficzne i odległość pomiędzy poszczególnymi miejscowościami jest administracyjnie określona, a w przedmiotowej sprawie nawet nie jest sporna, ale tego – czy pomoc finansowa udzielona na podstawie ustawy o PSP w ogóle może być udzielona na nieruchomość położoną poza granicami terytorialnymi Polski. Jednocześnie Sąd stwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności, które stały się podstawą rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Organ drugoinstancyjny odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 i 108 Kpa przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Odnosząc się z kolei do naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności wskazać należy, że treść wszystkich unormowań zawartych w ustawie o PSP wskazuje, iż wymienione tam obowiązki ale i uprawnienia pozostają ze sobą w ścisłym, funkcjonalnym związku, co nakazuje odczytywanie tych regulacji przy uwzględnieniu wykładni systemowej – na co zwrócono uwagę powyżej. Zatem nie może budzić wątpliwości, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tego przepisu wynika, że przyznane strażakowi uprawnienie obejmuje lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni, uwzględniającej liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Jak stwierdził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. "prawem pochodnym w stosunku do tego uprawnienia jest wynikające z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do równoważnika pieniężnego. Ma ono charakter pochodny (zastępczy) w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano tego pierwszego uprawnienia, to należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Jest więc rzeczą oczywistą, że skoro strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej o określonej przepisami prawa powierzchni, to równoważnik pieniężny mu przysługuje wtedy, kiedy nie posiada on lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, o powierzchni uwzględniającej liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych". Toteż jeżeli w pierwszej kolejności strażakowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej a – z oczywistych względów – lokal te musi być położony na terenie RP, to dopiero wówczas, gdy uprawnienia tego nie zrealizowano, należy mu się wsparcie finansowe innego rodzaju ale – co ważne – powiązane przedmiotowo, czyli także na nieruchomość położoną na terenie RP. Celem regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej było i jest zaspokojenie funkcjonariuszom potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków a te nierozerwalnie związane są ze służbą i to w jednostce Państwowej. Jeżeli obowiązki związane są ze służbą, a ta nierozerwalnie wiąże się z granicami państwa, (z wyjątkami wskazanymi przez ustawodawcę) to nie inaczej należy interpretować prawa związane czy też wynikające ze służby. Jednocześnie – z uwagi na zarzuty sformułowane w skardze i stanowisko strony skarżącej – w tym miejscu podkreślenia wymaga, że środki finansowe będące przedmiotem sporu pochodzą ze środków publicznych a zatem nie może budzić wątpliwości, że sposób ich wykorzystania musi być pod szczególną kontrolą, a wydatkowanie ich podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, publ. ONSA 2003/1, poz. 8). Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca zarówno w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p."), jak i w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 168 ze zm., dalej "u.d.f.p.") w sposób jednoznaczny, unormował zasady gospodarowania środkami publicznymi. Wskazując, że prawidłowość gospodarowania nimi podlega ochronie określonej m.in. regulacjami normującymi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przedstawione wyżej wnioski wzmacnia także wzgląd na wykładnię celowościową przepisów dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych strażaków. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na bazie zbliżonych do badanych przepisów regulujących pomoc dla funkcjonariuszy Policji (czy innych służb mundurowych), wynika, że pomoc finansowa nie może być traktowana jako prawo podmiotowe przysługujące z samego tylko tytułu pełnienia służby w danej jednostce. Pomoc ta nie może być uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, gdyż musiałoby to budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli (por. przytaczana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt SK 1/00, pyl.: OTK 2001/4/84). W obecnych warunkach społeczno-gospodarczych nie ma należytego uzasadnienia dla przyjęcia tezy, że funkcjonariuszom straży pożarnej (lub innych służb mundurowych) należą się jakieś szczególne formy pomocy państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Byłoby to niezgodne z wymogami sprawiedliwości i równości w stosunku do innych grup zawodowych. Pomoc finansowa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma ścisły związek z interesem służby i pozostaje aktualna tylko w takim zakresie, w jakim potrzeby mieszkaniowe danego funkcjonariusza nie są należycie zaspokojone – tak też przywoływany powyżej WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 207/13. Jeżeli zatem pomoc finansowa ma ścisły związek z interesem służby i udzielana jest w konkretnych, zindywidualizowanych i określonych prawnie warunkach, to nie może być wyłączona z kontroli realizowanej przez Państwo, jego organy i sądy. Ponadto na poparcie tej tezy można przytoczyć fragmenty uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08; publ.: ONSAiWSA 2009/4/66). Uchwała ta zapadła wprawdzie na tle przepisów dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak analogiczność rozwiązań prawnych sprawia, że poglądy wyrażone w uchwale mogą być w pełni wykorzystane przy ocenie przedmiotowej sprawy, dotyczącej świadczeń funkcjonariuszy Policji. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że "ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. (...) Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która oczywiście zależy od liczby wniosków złożonych przez inne osoby oraz od wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. (...) Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej". W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że "wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. (...) Decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej". Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że istota argumentacji organu orzekającego sprowadzała się do twierdzenia, z którym nie można się nie zgodzić, że położenie nieruchomości objętej pomocą finansową świadczoną przez organ Państwa poza granicami RP uniemożliwia dokonanie mu – w miejscu jej położenia – jakichkolwiek ustaleń (chociażby oględziny tej nieruchomości). Miejsce to czyni bowiem prawnie niemożliwym działanie tegoż organu. Działanie to, a tym samym jego granice, wyznacza, o czym także szerzej powyżej, właściwość: rzeczowa, miejscowa i funkcjonalna. Ocena bowiem, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan faktyczny sprawy, a takowy uwzględniając chociażby właściwość miejscową nie jest możliwy do prawidłowego, wolnego od wad ustalenia, a w konsekwencji skontrolowania (zbadania). Oczywiście rację ma strona skarżąca o nabytym prawie swobodnego przemieszczania się, po wstąpieniu Polski do UE. Prawa tego zresztą nikt nie neguje. Nie to jest ono zresztą sporne czy w ogóle wątpliwe. Jednakże – jak ma to miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy – jeżeli działania i pomoc finansowa organów państwa temu prawu towarzyszą, (i to w sposób nierozerwalny) to inne są rygory oraz obowiązki związane tak z nawiązaniem, jak i ukształtowaniem danego stosunku prawnego. W tych relacjach wyróżnia się dwie sytuacje administracyjno-prawne, o diametralnie odmiennych skutkach i rygorach towarzyszącym stronom danego stosunku prawnego: pierwszą – prawo strony wiąże i łączy się bezpośrednio z działaniem organu i wydatkowaniem przez niego środków publicznych, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, i drugą – prawo strony nie wiąże i nie łączy się (ani bezpośrednio, ani nawet pośrednio) z działaniem organu i wydatkowaniem przez niego środków publicznych. Tego jakby nie zauważa strona skarżąca. Wywodząc swoje prawa z działania organu i wydatkowania przez ten organ środków publicznych pomija jednocześnie jego prawa ale i obowiązki wynikające z tego działania, tj. prawa do kontroli i obowiązku zgodnego z prawem wydatkowania środków publicznych. Jednocześnie jawi się uwaga, że prywatne środki finansowe można lokować zgodnie w własnym uznaniem, na własne ryzyko, zaś publiczne tam, gdzie zezwala prawo, tym samym tam, gdzie poddane są kontroli i jurysdykcji kraju wydatkującego je. Podobnież samodzielnie i na własne ryzyko i odpowiedzialność podejmuje decyzję o miejscu zamieszkania i kumulowania swoich ról życiowych – zgodnie z zasadą "co nie jest zakazane jest dozwolone". Na zakończenie podkreślenia wymaga, że łączne odczytanie przytoczonych regulacji prawnych – o czym szerzej powyżej – pozwala na postawienie tezy, że pomoc finansowa udzielana przez organy Państwa polskiego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego funkcjonariuszy uwarunkowana jest granicami działania organów, które wyznaczają właściwości: miejscowa, rzeczowa i funkcjonalna. Toteż skoro to przepis prawa materialnego wyznacza ramy i granice działania organu – które wiążą ten organ w sposobie załatwienia wniosku – to jednocześnie wyznacza miejsce położenia nieruchomości, które nierozerwalnie łączy się z granicami Państwa. Konkludując nie można świadczyć i otrzymywać pomocy publicznej z jednoczesnym wyłączeniem – w ogóle – możności poddania jej kontroli państwowej, czy sądowej. Przyjęcie innej interpretacji prawa, do rzeczonej pomocy finansowej, musiałoby prowadzić do uznania, contra legem, że są sytuacje wyłączające jakąkolwiek kontrolę organów w aspekcie jej udzielenia. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy i systemowi prawa. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa – tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w składzie siedmiu sędziów, z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08. Uchwała ta, jak wskazano powyżej, dotyczy co prawda uprawnień do uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednakowoż ze względu na analogiczne uregulowania prawne zawarte w ustawie o PSP ma ona znaczenia także dla wykładni art. 74 i n. tejże ustawy, odnoszącego się do strażaków. W ocenie Sądu nie ma żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że pomoc unormowana w ustawie o PSP i aktach wykonawczych do niej przysługuje wyłącznie na uzyskanie lokalu czy domu jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie RP. Inna interpretacja wykraczałaby poza granice ich obowiązywania. Wobec powyższego zarzuty podnoszone skardze uznać przyjdzie za nieuzasadnione. Organ odwoławczy, podobnie jak i organ pierwszej instancji, prawidłowo zastosował regulacje prawne przedmiotu odmawiając stronie skarżącej przyznania prawa do pomocy finansowej na zakup lokalu ze względu na fakt, że położony jest on poza granicami Polski. W ocenie Sądu, jak wskazano powyżej, organy dokonały jednoznacznych, prawidłowych – i co istotne zasadniczo bezspornych – ustaleń faktycznych oraz w sposób logiczny wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów a stanowisko należycie umotywowały w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu przytoczona w skardze argumentacja, w zakresie oceny dowodów i postawy organów co do możliwości udzielenia wnioskowanej pomocy, nie daje podstaw do skutecznego zarzucenia organom, że naruszyły one ogólne zasady postępowania dowodowego, czy też zasadę zupełności postępowania dowodowego, co mogłoby skutkować uchyleniem decyzji, w szczególności na skutek stwierdzenia wydania ich z naruszeniem prawa, przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Wbrew zarzutom i argumentacji skargi, brak jest jakichkolwiek podstaw aby skutecznie można było kwestionować i podważać trafność przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę decyzji drugoinstancyjnej. Brak jest więc podstaw, aby postępowanie ich kwalifikować jako nierzetelne. Przeciwnie, dowodzi ono tego, iż organy zmierzały do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i praworządności, a następnie uargumentowania podjętego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem równoważenia wydatkowania środków publicznych. Skoro skarga nie zawierała skutecznych zarzutów a Sąd nie dopatrzył się z urzędu uchybień skutkujących koniecznością jej uwzględnienia, to ostać się też nie mogły wnioski w niej sformułowane. W ocenie Sądu uzasadnienie objętego skargą orzeczenia odpowiada na pytanie – co doprowadziło organ do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Zawiera motywy, którymi organ kierował się podejmując rozstrzygnięcie, a którym nie można zarzucić, że są niespójne czy nielogiczne, czy podjęte bez podstawy prawnej. Na zakończenie powtórzenia wymaga, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP –Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W zakresie wymiaru sprawiedliwości zasada demokratycznego państwa prawa wyznacza sądom i trybunałom obowiązek orzekania zawsze na podstawie prawa i w zgodzie z nim. Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.