IV SA/Gl 384/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. W. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji oddala skargę w części dotyczącej zdolności skarżącego do służby, a w pozostałej części skargę odrzuca. Orzeczeniem z dnia [...] r., Nr [...] , Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w K. stwierdziła całkowitą niezdolność S. W. do służby w Policji oraz trzecią grupę inwalidztwa pozostającego w związku z tą służbą. U S. W. rozpoznano zespół bólowy korzeniowy lędźwiowo-krzyżowy lewostronny na tle zmian zwyrodnieniowych i wypukliny krążka międzykręgowego L5-S1 (§ 34 pkt 5/3 i § 63 pkt 3 r. 9 "D") oraz schorzenia współistniejące, tj. nadciśnienie tętnicze II (§ 39 pkt 1 r. 9 "C"), zaburzenia neurasteniczne (§ 67 pkt 2 r. 9 "C") i początkowe zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego ze zwężeniem przestrzeni m/k C5-C6 (§ 34 pkt 4 r. 9 "A"). W dniu [...] 2010 r. Okręgowa Komisja Lekarska przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w K. uchyliła opisane powyżej orzeczenie i stwierdziła zdolność S.W. do służby w Policji z ograniczeniem oraz zdolność do pełnienia służby na ostatnio zajmowanym stanowisku, wskazując na rozpoznanie schorzeń współistniejących ograniczających zdolność do służby, które nie sięgają granic inwalidztwa. Są to: wielopoziomowe wypukliny jąder miażdżystych od L3 do S1 z przepukliną na poziomie krążka międzykręgowego L5-S1 po stronie lewej i okresowym zespołem bólowym korzeniowym aktualnie bez upośledzenia funkcji ruchowej (§ 34 pkt 2 "C"), dyskopatia szyjna na poziomie C5-C6 z okresowym zespołem bólowym o charakterze przeciążeniowym (§ 34 pkt 2 "C"), początkowe zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego (§ 34 pkt 4 "C"), nadciśnienie tętnicze chwiejne (§ 34 pkt 1 "A"), zaburzenia neurasteniczne o niewielkim nasileniu (§ 67 pkt 1 "A"). W uzasadnieniu orzeczenia Komisja wskazała, że wydała je w oparciu o aktualną dokumentację lekarską, zgromadzoną przez Wojewódzką Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w K. oraz po przebadaniu zainteresowanego S. W.. Pismem z dnia [...] 2010 r. S. W. wniósł skargę na powyższe orzeczenie. W uzasadnieniu nadmienił, iż przez 15 lat pracował w patrolu zmotoryzowanym, następnie na stanowisku zastępcy dyżurnego, a od kilku lat odczuwa problemy z kręgosłupem związane z poruszaniem się, które uniemożliwiają mu dalszą służbę. Opisał przebieg i wyniki przeprowadzonych u niego badań lekarskich oraz nie zgodził się z konkluzją zaskarżonego orzeczenia, bowiem od dłuższego czasu ma problemy ze zdrowiem a do lekarza specjalisty nie ma możliwości dostać się częściej niż raz na cztery miesiące, co więcej zaznaczył, iż jego stan zdrowia nie może być określany na postawie ilości takich wizyt. W odpowiedzi na skargę, Okręgowa Komisja Lekarska przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w K., podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o załączoną do odpowiedzi na skargę dokumentację lekarską. Odnosząc się do zarzutów wyjaśniła, że przeprowadziła badania kontrolne skarżącego zarówno fizykalne, jak i neurologiczne, w trakcie których uzyskała wszelkie niezbędne dla sprawy informacje konieczne do wydania zaskarżonego orzeczenia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący został wezwany do sprecyzowania zarzutów skargi (k-15), na które w wyznaczonym terminie, jak też do dnia rozprawy, nie udzielił odpowiedzi, co skutkowało uznaniem, że domaga się wzruszenia w całości zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Bezspornie o zdolności fizycznej i psychicznej policjantów do pełnienia służby w Policji orzekają wojewódzkie komisje lekarskie (w pierwszej instancji) i okręgowe komisje lekarskie (w drugiej instancji). Czynią to, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.), wydanego z upoważnienia art. 26 ust. 2 w związku z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Orzeczenia wydawane przez komisje zawierają rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, podejmowane na podstawie wyników badań lekarskich oraz dokumentacji medycznej. Dotyczą konkretnej osoby i zmierzają do ustalenia pewnych faktów prawotwórczych (np. orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby stanowi podstawę zwolnienia policjanta ze służby - art. 41 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Policji). Charakter prawny orzeczeń o zdolności do służby w Policji nosi cechy typowej decyzji administracyjnej, zawierającej rozstrzygnięcie o zdolności do służby (co jest zasadniczym celem orzeczenia) i uzasadnienie. Ich doniosłość prawną determinuje walor zawartego w nich rozstrzygnięcia, który stwarza wszelkie podstawy do przyjęcia, iż powinny być poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Zauważyć jednak przyjdzie, że orzeczenia komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji można podzielić na dwie główne odrębne grupy. Pierwsza grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby, to jest zagadnień ustalania i oceny stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do służby, jej dalszego pełnienia albo zwolnienia ze służby. Te orzeczenia komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny, bowiem ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla organu właściwego w sprawach powołania określonej osoby do służby albo do zwolnienia ze służby, przy czym przyjęcie do służby lub zwolnienie ze służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy więc przyjąć, iż komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r. o sygn. akt I OSK 354/09 oraz porównawczo uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. o sygn. akt OPS 8/97 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA - nsa.gov.pl). Druga grupa, orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, to orzeczenia w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia i jednocześnie ustalenia związku stwierdzonego schorzenia funkcjonariusza ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Orzeczenia komisji z tej grupy poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. Reasumując, od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. - publikacja: ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 47; Lex 45587; OSA z 2000 r. Nr 1 oraz w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA - nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że ustawa o Policji w art. 68 stanowi, że policjant, który w związku ze służbą doznał uszczerbku na zdrowiu lub poniósł szkodę w mieniu, otrzymuje odszkodowanie w trybie i na zasadach określonych w odrębnej ustawie. Jest nią ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji (Dz. U. Nr 53, poz. 345 z późn. zm.). Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 3 wspomnianej ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, z tytułu których przysługują odszkodowania określone w ustawie (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 75 z późn. zm.). Zgodnie z art. 12 tej samej ustawy od decyzji organu resortu spraw wewnętrznych w sprawie odszkodowania przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego oraz w terminie określonym w art. 4779 § 1 tego Kodeksu (ust. 3). Odwołanie przysługuje również w przypadku nie wydania takiej decyzji we właściwym terminie (ust. 4). Natomiast kwestie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji normują przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Art. 15 ust. 4 ostatnio wymienionej ustawy stanowi, że emeryturę podwyższa się o 15% podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Renta inwalidzka przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który stał się inwalidą wskutek stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu i chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby (art. 19 w związku z art. 20 ust. 3 pkt 4 ustawy). Na podstawie delegacji zawartej w art. 20 ust. 4 przywołanej ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 206, poz. 1723). Wynika z powyższego, że choć ustalanie chorób, uszczerbku na zdrowiu, związku ze służbą w Policji należy do komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, to prawo do świadczeń, ich zakres i wysokość z tego tytułu ustalają inne organy, od rozstrzygnięć których przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W tej sytuacji orzeczenia przedmiotowych komisji lekarskich dotyczące ustalania określonych schorzeń i ich związku ze służbą nie mają w pełni samodzielnego bytu, podlegając kontroli dokonywanej przez sądy powszechne w postępowaniach o prawo do określonych świadczeń przysługujących z przywołanych tytułów, o ich zakres i wysokość. Kontrola odbywa się w ramach rozpoznania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego i stanowią jedną z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości takich sądów (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 603/10 oraz uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA - nsa.gov.pl, jak też uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 199 9 r. sygn. III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000r, nr 5, poz.167). W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił całe orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w K. z dnia [...] r. o nr [...]. W tej sytuacji, w części dotyczącej zagadnienia samego braku inwalidztwa oraz jego związku ze służbą, skargę należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, bowiem w tym przedmiocie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zagadnienia zdolności do służby skarżącego wykazała, iż skargę należało oddalić. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, iż sąd administracyjny, stosownie do zapisu art. 3 § 1 p.p.s.a, sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Jednocześnie na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, że jeżeli zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, to sąd obowiązany jest skargę oddalić. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie, dotyczącym zagadnienia zdolności do służby skarżącego, wykazała, że rozpatrywana pod tym kątem skarga nie jest zasadna. Jako niesporne Sąd przyjął, że skarżący nie składał odwołania od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w K. (jako organu pierwszej instancji). Zatem, według § 25 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem, przewodniczący wojewódzkiej komisji lekarskiej prawidłowo przesłał przywołane orzeczenie do właściwej okręgowej komisji lekarskiej w celu jego zatwierdzenia, po upływie terminu do wniesienia odwołania. Już w tym miejscu należy jednak podkreślić, iż wskazane rozporządzenie zawiera precyzyjne unormowania w zakresie orzekania o zdolności funkcjonariuszy podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do służby. Komisje lekarskie oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów oraz funkcjonariuszy poszczególnych formacji mundurowych do pełnienia służby. Rozporządzenie w § 13 ust. 1 enumeratywnie wymienia pojęcia i ustala kryteria ich zastosowania dla określenia stopnia przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby w danej formacji. Orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać między innymi określenie "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono pewne schorzenia, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie są przeszkodą do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku (por. § 13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Innych sformułowań w orzeczeniu o zdolności do służby niż wymienione w § 13 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia, komisja lekarska zamieszczać nie może. Natomiast w § 25 ust. 2 rozporządzenie określa, iż orzeczenie winno zawierać: rozpoznane schorzenia lub ułomności fizycznej albo psychicznej, skreślenie stopnia zdolności do służby, związek schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz stosowne pouczenie. W niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenie zostało wydane po dokonaniu czynności orzeczniczych w oparciu o aktualną dokumentację lekarską, zgromadzoną przez Wojewódzką Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w K., jak również po przebadaniu skarżącego oraz zawiera sformułowanie zawarte w § 13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia i wymagane uzasadnienie wraz z pouczeniem, a także odnosi się do stosownych oznaczeń wykazu chorób i ułomności określonych w załącznikach do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 146, poz. 712), wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 oraz w związku z art. 40 i art. 86 ustawy o Policji. Powyższe prowadzi do wniosku, że pojęcie zawarte w zaskarżonym orzeczeniu "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" i poczynione rozpoznanie jest prawidłowe, czemu dał wyraz organ administracji w uzasadnieniu swojego orzeczenia. Skład orzekający Sądu, podziela dominujący w tym zakresie w orzecznictwie pogląd, iż kontrola orzeczeń komisji lekarskich dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć kwestii czysto medycznych. Mając powyższe na względzie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi są chybione. Sąd nie dopatrzył się także uchybień, ani naruszeń prawa w takim stopniu, aby skutkowały one uchyleniem, albo stwierdzeniem nieważności zaskarżonego orzeczenia w opisanej powyżej części. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił w części skargę i orzekł, jak w sentencji wyroku.