IV SA/Gl 384/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może być ona wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych przyznał P. S. dla syna D. i córki P. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie w okresie od 1 października [...] r. do 30 września [...] r. Decyzję tę wydano na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2009r. Nr 1 poz. 7 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2008r. Nr 136 poz. 885). W jej treści zawarto pouczenie o obowiązku osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu lub utracie dochodu albo innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W dniu [...]r. ten sam organ wydał decyzję Nr [...]/ [...], w której działając na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zmieniono decyzję z dnia [...]r. Nr [...] uchylając od dnia 1 stycznia [...]r. przyznane stronie prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przywołując treść przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ wskazał, iż bez zgody osoby uprawnionej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której osoba ta nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie jej sytuacja rodzinna lub dochodowa, a zmiana ta miała wpływ na prawo do świadczeń. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy podniesiono, iż strona zgłosiła się w dniu [...]r. do organu informując o zmianie sytuacji dochodowej rodziny, gdyż jego żona w dniu [...]r. podjęła zatrudnienie w innym miejscu pracy. Dokonując obliczenia dochodu rodziny po zmianach, jakie miały miejsce w trakcie okresu zasiłkowego uznano, iż z chwilą podjęcia przez żonę P.S. nowego zatrudnienia zostało przekroczone kryterium dochodowe. Organ dodał bowiem do dochodu rodziny z roku [...] jednomiesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez A.S. , uzyskując w ten sposób dochód rodziny na jednego jej członka w wysokości [...] zł. Stwierdzono jednocześnie, że za miesiące styczeń - wrzesień [...]r. świadczenia zostały pobrane, zatem uznać należy, że wystąpiła sytuacja nienależnie pobranych świadczeń. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] r zmieniającej dotychczasowo przyznane stronie uprawnienie zakwestionowano słuszność stanowiska organu. Odwołujący oświadczył, iż nie posiada środków na utrzymanie rodziny, a jego żona z dniem [...] . utraciła pracę. Nadto wskazał, iż obowiązkiem organu było pouczyć go o konieczności zawiadamiania organu o zmianie sytuacji rodzinnej lub dochodowej, a z akt sprawy nie wynika, by obowiązek ten został spełniony. Zakwestionowano również możliwość orzekania o obowiązku zwrotu świadczeń w decyzji orzekającej o nienależnie pobranych świadczeniach, a zdaniem odwołującego wysokość należności podlegających zwrotowi nie jest w sposób automatyczny równa wysokości nienależnie pobranych świadczeń. Przywołując art. 3 ustawy o pomocy społecznej zauważono, iż jej celem jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tym samym w przypadku ujawnienia nienależnie pobranych świadczeń organ powinien dążyć do restytucji stanu zgodnego z prawem naruszonego przez podanie nieprawdziwych danych, a nie do karania osoby uprawnionej. Wskutek złożonego odwołania sprawa rozpoznana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Przedstawiono stan faktyczny sprawy wskazując, iż dochód rodziny odwołującego z roku [...] z uwzględnieniem dochodu utraconego przez jego żonę i alimentów świadczonych na rzecz innych osób przez odwołującego uprawniał do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gdyż na osobę w rodzinie wynosił [...] zł. Zmiana stanu faktycznego, jaka nastąpiła w związku z podjęciem przez A.S. zatrudnienia, co miało miejsce w dniu [...]r. spowodowała, zdaniem organu, zwiększenie się dochodu rodziny i przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł. Za pierwszy przepracowany miesiąc uzyskała ona dochód netto w wysokości [...] zł. Przywołano treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123 poz. 836) nakazujący, by w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, do dochodu rodziny dodać miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. W związku z treścią tej normy prawnej organ doliczył do przeciętnego dochodu rodziny z [...] r ([...] zł) jednomiesięczna kwotę dochodu uzyskanego przez żonę odwołującego w roku [...] ([...] zł). W przeliczeniu na osobę dochód ten wyniósł [...] zł. Wskazano, iż przekroczenie kryterium dochodowego wyklucza możliwość uzyskania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Powołując się natomiast na brzmienie art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wskazano, iż świadczenie nienależnie pobrane, to świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Organ stwierdził nadto, iż odwołujący pouczony został w treści decyzji Nr [...] z dnia [...] r. o obowiązku uregulowanym w art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc o obowiązku niezwłocznego powiadamiania organu wypłacającego świadczenia o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123 poz. 836) wykraczającego poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 2 pkt 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 192 poz. 1378 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992) i art. 92 Konstytucji RP, gdyż rozporządzenia powinny być wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a § 12 cyt. rozporządzenia wykracza poza granice upoważnienia, a więc jest niezgodny z ustawą. Zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a. w związku z art. 71 Konstytucji RP przez niezgodne z prawem wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz jednostronne i nieobiektywne rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Uzasadniając swojej stanowisko skarżący posłużył się fragmentami uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009r. sygn. akt I OSK 351/09 wydanego na gruncie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86 poz. 732), w którym uznano zapis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne za wykraczające poza delegację ustawową zawartą art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 710.09 publ. w Bazie Internetowej NSA uznając, iż ma on odpowiednie zastosowanie w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, powtórzono w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne powołać się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 czerwca 2009r. sygn. akt P 45/08 publ. OTK-A 2009/6/88. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny zauważył, że rozporządzenia są aktami wydawanymi wyłącznie w celu wykonania ustawy. Określenie przesłanek, na podstawie których ustalana jest wysokość dochodu będącego podstawą przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, dopuszczalne jest jedynie w ustawie. Nie jest dopuszczalne pozostawienie prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej kształtowania zasadniczych elementów regulacji prawnej, które mają decydujący wpływ na korzystanie przez potencjalnych beneficjentów z praw przysługujących im na podstawie samej ustawy. Wymóg dotyczący umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowany ze szczególnym rygorem, gdy dana regulacja dotyczy władczych form działania organów administracji wobec obywateli, zwłaszcza jeśli chodzi o unormowanie praw do świadczeń socjalnych na rzecz obywateli finansowanych ze środków publicznych. Stanowienie norm prawnych tego rodzaju wymaga rozstrzygania trudnych dylematów, istotnych z punktu widzenia zasad i wartości konstytucyjnych, m.in. sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, których ważenie jest zastrzeżone dla parlamentu. Niewłaściwa realizacja upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów proceduralnych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził nadto, że zawarte w art. 23 ust. 5 ustawy sformułowanie: "sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych" upoważniało jedynie do określenia w rozporządzeniu szczegółowego trybu postępowania oraz dokumentów służących określeniu dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych przez organy administracji, ale nie do modyfikacji materialnoprawnych przesłanek nabycia tych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż pogląd zaprezentowany w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnieść należy również do treści zawartej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123 poz. 836). Przywołując § 12 ust. 1 cytowanego wyżej aktu wykonawczego, w którym określono, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych zauważa się, iż wprowadzono tam nowe kryterium ustalania dochodu rodziny. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dopuszczalne było natomiast wyłącznie określenie w rozporządzeniu z dnia 7 lipca 2010r. sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i wstrzymywania jego wypłaty oraz sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Konkludując, Sąd stwierdza, że przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010r. ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na dochód rodziny wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zważyć przyjdzie także, iż sądy są uprawnione do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia takiej niezgodności, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie, co wynika z przepisu art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP Rozstrzygnięcie w sprawie uprawnień do świadczeń z funduszu alimentacyjnego skarżącego oparte powinno zostać przeto oparte wyłącznie na regulacji ustawowej z uwzględnieniem zapisu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wynika z niego, iż w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub osobę uprawnioną pozostającą pod opieką opiekuna prawnego prawo do świadczeń z funduszu ustala się na podstawie dochodu rodziny lub osoby uprawnionej powiększonego o uzyskany dochód. Określenie "dochód rodziny" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 5 w/w ustawy przez odesłanie do słowniczka pojęć zawartego w innym akcie prawnym, a to w ustawie z dnia 28 listopada 2003r.o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 Nr 139 poz.992 ). W jej art. 3 pkt 2 wskazano, iż dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione regulacje prawne stwierdzić należy, iż w sytuacji wystąpienia dochodu uzyskanego obowiązkiem organu jest obliczenie przeciętnego dochodu rodziny z uwzględnieniem przeciętnego dochodu uzyskanego. Brak jest bowiem upowazneinia do powiekszenia dochodu rodziny o jednomiesięczny dochód uzyskany, co uczyniły w kontrolowanej sprawie organy. Powołać się można w tym miejscu na tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009r. sygn. akt I OSK 351/09 publ. w Bazie Internetowej NSA, w której uznano, że określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" użyte w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. Zważywszy, ze rozwiązanie prawne § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. jest tożsame z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123 poz. 836) przywołana teza powinna znaleźć w pełni zastosowanie w kontrolowanej sprawie. W tym stanie rzeczy, jako niezgodne z prawem ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącego uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny sposób, w jaki uczyniły w sprawie orzekające organy. Do jednostkowego miesięcznego dochodu członka rodziny uzyskanego z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy doliczono miesięczną wysokość wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę żony skarżącego, gdy tymczasem przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy należy doliczyć przeciętny dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia i dopiero od tak obliczonego dochodu należy wyliczyć miesięczny dochód rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącego. Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada dopiero w ocenie Sądu regulacjom zamieszczonym w ustawie. Dopiero po prawidłowo ustalonym dochodzie rodziny możliwe będzie stwierdzenie, czy dochód uzyskany przez żonę skarżącego wpłynął na prawo do świadczenia pobieranego przez niego na mocy decyzji z dnia [...] r. Nr [...] . Wyłącznie w przypadku ustalenia, że dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącego wraz z dochodem uzyskanym przekraczał w roku [...] kryterium dochodowe możliwe będzie podjęcie działań w kierunku stwierdzenia czy doszło w sprawie w ogóle do sytuacji nienależnie pobranego świadczenia za okres zasiłkowy [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający w sprawie dokona oceny zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a.