IV SA/Gl 386/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi G.Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy Ż. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta Ż., działając na podstawie art. 9 ust. 1, art.18 ust. 2 pkt 9 lit.h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 2, art 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), uchwałą z dnia [...] r. nr [...], utworzyła jednostkę budżetową o nazwie "Miejski Dom Pomocy Społecznej", której nadała statut w brzmieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały. Pismem z daty [...] r. Rada Miasta Ż. została powiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w części określonej w § 5 ust. 2 pkt 5 Statutu stanowiącego jej załącznik, jako niezgodnej z art. 6 pkt 5 w zw. z art. 51 w zw. z art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] r. Wojewoda Ś. stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej w § 5 ust. 2 pkt 5 Statutu z powodu niezgodności z prawem, wskazanym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Jako podstawę prawną aktu organ nadzoru wskazał art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody, dom pomocy społecznej nie może świadczyć usług w postaci organizowania różnych form spędzania czasu wolnego dla osób starszych i niepełnosprawnych fizycznie, gdyż miejsca dziennego pobytu są prowadzone w ośrodku wsparcia, który, zgodnie z art. 6 pkt 5 oraz art. 51 ustawy o pomocy społecznej, jest inną formą pomocy społecznej. Ponadto nie są to usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze o jakich mowa w art. 50 ustawy o pomocy społecznej oraz w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.), a tylko takie mogą być świadczone przez dom pomocy społecznej dla osób w nim niezamieszkałych (art. 53 tej ustawy). Odpis rozstrzygnięcia nadzorczego doręczono Radzie Miasta Ż. w dniu [...] r., zaś skargą, której wpływ do organu nadzoru odnotowano w dniu [...] r. Gmina Miejska Ż., w oparciu o uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., wniosła o uchylenie aktu Wojewody oraz zasądzenia na rzecz Gminy kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono Wojewodzie naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie zaskarżonego aktu z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu do jego wydania. Wskazano, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] r., gdy tymczasem uchwały podjęte na sesji Rady Miasta Ż. w dniu [...] r., w tym uchwałę nr [...], były doręczone do Ś. Urzędu Wojewódzkiego dnia [...] r.. Na dowód powyższego skarżąca załączyła pismo skierowane do Wojewody Ś. nr [...] z dnia [...] r. oraz zwrotne potwierdzenie odbioru. Dodatkowo wskazano, że obecne stanowisko Wojewody koliduje z jego wcześniejszym stanowiskiem wyrażonym w trybie art. 57 ustawy o pomocy społecznej w związku z przekształceniem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. i zmianą statutu tej jednostki dokonaną uchwałą Rady Miasta Ż. nr [...] z dnia [...] r. Ponadto, zdaniem skarżącej, żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie stanowi, aby określona jednostka organizacyjna pomocy społecznej nie mogła realizować zadań należących do jednostki organizacyjnej pomocy społecznej innego rodzaju. Przyjęte w uchwale rozwiązanie jest również gospodarczo uzasadnione. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podtrzymując pogląd zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu podniósł, iż ustawa o pomocy społecznej wyraźnie określa jakie zadania z zakresu pomocy społecznej mogą być organizowane w poszczególnym formach organizacyjnych. Przyjęcie prezentowanego przez skarżącą stanowiska godziłoby w wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Ponadto zauważył, że jedynym kryterium kontroli uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytoralengo dokonywanej przez organ nadzoru jest kryterium zgodności z prawem. Stąd względy gospodarcze czy społeczne nie mogą przemawiać za pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały w istotny sposób naruszającej prawo. Natomiast pełnomocnik Wojewody nie odniósł się do zarzutu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym do okoliczności faktycznych i dowodów przedstawionych na jego poparcie . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 tej ustawy) Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo. Otóż zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 93 ust. 1 tej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zakres i tok postępowania, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie ma wpływu na bieg trzydziestodniowego terminu, zakreślonego w art. 91 ust. 1 tej ustawy (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 1995r. III SA 439/95, opubl. LEX 25030). Takie uregulowanie prawne oznacza, że organ nadzoru jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jedynie w zakreślonym terminie 30 dni od daty jej doręczenia, i to bez względu na przyczyny powodujące opóźnienie, niezależne od organu, czy też z powodu konieczności dokonania dodatkowych czynności wyjaśniających przez ten organ. Ponadto wskazuje się, że określony w cyt. wyżej art. 91 ust. 1 termin ma charakter prekluzyjny (zawity) i biegnie od dnia doręczenia wojewodzie przedmiotowej uchwały. Po upływie tego terminu wojewoda traci uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok z dnia 19 marca 1992r., sygn. akt SA/Wr 104/92, publ. Samorząd Terytorialny 1992/12/72, uchwała 7 sędziów z dnia 21 października 2002r. sygn. akt. OPS 9/02, ONSA 2003/2/43 wyrok NSA z dnia 30 października 1996r. sygn. akt III SA 838/96, publ. w Wspólnota 997/20/26, Pr. Gosp. 1997/5/33). W przedmiotowej sprawie, co nie było kwestionowane przez organ nadzoru, uchwała Rady Miejskiej Ż. nr [...] z dnia [...] r. została doręczona do Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu [...] r. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w załączonej do skargi, potwierdzonej przez pełnomocnika skarżącej za zgodność z oryginałem, kserokopii pocztowego dowodu odbioru przesyłki oznaczonej numerem [...], który odpowiada numerowi pisma przewodniego skierowanego do Wojewody Ś. przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ż. Kierownika Biura Rady Miejskiej z dnia [...] r. o przesłaniu załączonych uchwał Rady Miasta Ż. podjętych na sesji w dniu [...] r. od nr [...] do nr [...], (k – [...] i [...] akt sądowych). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się natomiast odpis uchwały z dnia [...] r. od nr [...], na którym widnieje odcisk pieczęci wpływu do Wydziału Nadzoru Prawnego i Właścicielskiego Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. z dniem [...] r. Nie ulega jednakże wątpliwości, że termin o jakim mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należało liczyć uwzględniając datę doręczenia uchwały Rady Miasta Ż. z dnia [...] r. nr [...] w Kancelarii Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K., a więc w miejscu będącym siedzibą organu nadzoru. Powyższe oznacza, że uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...] r., a zatem, stosownie do treści art. 57 § 1 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy, trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął w dniu [...] r.. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] r., co uzasadnia przyjęcie, że jego wydanie nastąpiło z uchybieniem terminu. W tym stanie rzeczy przyszło stwierdzić, że podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że Wojewoda orzekał nie mając już do tego umocowania ustawowego. Skoro wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było niedopuszczalne z przyczyn, o jakich mowa wyżej, to bezprzedmiotowa w tej sytuacji jest ocena zasadności zarzutu skargi, dotyczącego merytorycznej treści podjętego przez Wojewodę aktu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu aktu nadzoru wydanego z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, zgodnie z art. 200 wskazanej wyżej ustawy, zasądzono od organu nadzoru na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kwota powyższa odpowiada wysokości minimalnej stawki wynagrodzenia radcy prawnego określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).