IV SA/Gl 39/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie: NSA Szczepan Prax WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia usług opiekuńczych oddala skargę Rada Miejska w C. w § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały własnej Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą "Dom [...] w C." postanowiła dodać do statutu Domu [...] w C. § [...] o treści: "W ramach wolnych miejsc Dyrektor może przyjąć do Domu osoby bez decyzji, na podstawie umowy cywilno-prawnej, która określi zasady odpłatności i zakres świadczonych usług.". W podstawie prawnej tej uchwały powołany został art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zmianami), art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 15, poz. 148 z późn. zmianami), art. 57 ust. 1 pkt 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 z późn. zmianami). Wojewoda [...] w dniu [...] r. wszczął postępowanie nadzorcze w trybie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w sprawie stwierdzenia nieważności zacytowanego § [...] ust. [...] pkt [...] powołanej uchwały i stwierdził, że w tej części, jest ona niezgodna z przepisem art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały własnej Nr [...] z dnia [...] r., w części określonej w jej § [...] ust. [...] pkt [...], w zakresie zacytowanego powyżej zagadnienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, iż uchwała jest niezgodna z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który stanowi, iż decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (ust. 1), a decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej ten dom lub starosta powiatu (ust. 2). Mając powyższe na uwadze organ nadzoru uznał, iż Rada Miasta C. nie została upoważniona do ustalenia innego trybu przyznawania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy, niż przewidziany w art. 36 pkt 2 lit. o ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zdaniem organu nadzoru, stanowisko to potwierdza art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określający zasadę, zgodnie z którą przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, a nie w drodze umowy cywilno-prawnej. Z tych względów, modyfikowanie w statucie gminnej jednostki budżetowej przepisów ustawy o pomocy społecznej, mających charakter bezwzględnie obowiązujący, stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje wydaniem przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miejska C. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. Nr [...] oraz o zasądzenie od organu nadzoru zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że stanowisko organu nadzoru jest sprzeczne z obowiązującym prawem z powodu błędnej wykładni art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ nadzoru, zdaniem skarżącej, bezpodstawnie utożsamia umowę o świadczenie usług opiekuńczych ze skierowaniem do domu pomocy społecznej, chociaż skutek tych dwóch rozstrzygnięć jest inny. Dodatkowo skarżąca zaakcentowała, iż żaden przepis prawa nie zakazuje jednostce organizacyjnej, jaką jest dom pomocy społecznej prowadzić innej działalności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji wskazanych w skardze przepisów prawa, a w szczególności wykładni przepisu art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 2 w związku z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Uznał, że niedopuszczalne jest przyjęcie, iż umowie cywilno-prawnej przypisuje się taki sam skutek, jak decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wówczas to, zdaniem organu nadzoru, przyjęcie do Domu [...] w C. odbywałoby się z pominięciem procedury określonej w ustawie o pomocy społecznej i rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. nr 217, poz. 1837). Nadto w sytuacji braku wolnych miejsc w tym domu, skutkowałoby to naruszeniem ustawowej zasady określonej w art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którą osobę, której przysługuje prawo do mieszkania w domu pomocy społecznej kieruje się do domu odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej jej miejsca zamieszkania, bądź skierowaniem osoby wymagającej takiej formy pomocy do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie Burmistrza Miasta C.. Na rozprawie w dniu 10 marca 2006 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż na terenie województwa [...] występuje praktyka przyjmowania do domów pomocy społecznej osób na podstawie umowy cywilno-prawnej, jednakże nie znajduje to uzewnętrznienia w statucie danej jednostki, ale w regulaminie jej działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w zaskarżonym akcie organ nadzoru dokonał poprawnej wykładni przepisów prawa, a wyprowadzone z tej wykładni wnioski o niezgodności z prawem podjętej w dniu [...] r. uchwały Rady Miejskiej C. Nr [...] są zasadne. Na wstępie podkreślić należy, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zmianami), obejmuje również sprawy pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych. Zdaniem Sądu, uregulowanie to koresponduje z art. 36 ust. 2 lit. o ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 z późn. zmianami), zwanej dalej w skrócie: ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który wśród świadczeń z pomocy społecznej wymienia świadczenia niepieniężne w postaci pobytu i usługi w domu pomocy społecznej. Sąd podziela zatem stanowisko organu nadzoru, iż w celu wykonywania tych zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Nadto realizacja zadań własnych gminy, dotyczących świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej, winna być wykonywana w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wynika to wprost z zapisu art. 1, art. 15 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz wykonywania przez gminę zadań o charakterze obowiązkowym określonych w art. 17 ust. 1 pkt 16 tej samej ustawy, jak i zadań własnych wskazanych w jej art. 17 ust. 2 pkt 3. W tym celu gmina może tworzyć i wyposażać w majątek gminne jednostki organizacyjne w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zmianami), a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi lub też prowadzić działalność gospodarczą w formie określonej w odrębnej ustawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy i w oparciu o zapisy, doręczonej na żądanie Sądu, uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą: "Dom [...] w C." z siedzibą w C. przy ul. [...] nadającej temu domowi statut zauważyć trzeba, iż została ona wydana tylko w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zmianami) i art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.). Obowiązujący wówczas przepis art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych określał, że jednostki budżetowe mogą być tworzone przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie i na tej podstawie utworzony został Dom [...] w C., działający tylko w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia [...] r. Świadczy o tym zapis § [...] tej uchwały o treści: "Utworzyć jednostkę budżetową pod nazwą "Dom [...] w C." z siedzibą w C. przy ul. [...] oraz nadać jej statut, stanowiący załącznik nr [...]". Wskazują też na to zapisy powołanego statutu, które nie odwołują się do uregulowań obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zmianami), jak i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 23 kwietnia 1997 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 44, poz. 277). Jest to istotne z uwagi na niezmienioną do dnia dzisiejszego treść przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z powołanej powyżej uchwały Rady Miejskiej C. Nr [...] z dnia [...] r. wynika, że zachodzi kolizja pomiędzy jej treścią nie opartą o przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, a uchwałą ją zmieniającą, czyli kwestionowaną przez organ nadzoru - uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały własnej Nr [...] z dnia [...] r., która w swojej podstawie prawnej odwołuje się wprost do art. 57 ust. 1 pkt 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Również zaskarżona część tej uchwały, w jej § [...] ust. [...] pkt [...] o treści: "W ramach wolnych miejsc Dyrektor może przyjąć do Domu osoby bez decyzji, na podstawie umowy cywilno-prawnej, która określi zasady odpłatności i zakres świadczonych usług.", odwołuje się wprost do zapisów obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Reasumując, zdaniem składu orzekającego, po analizie zapisów statutu Domu [...] w C., a w szczególności jego § [...], § [...] i § [...] stanowiącego integralną część uchwały Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia [...] r. uznać należy, iż Dom [...] w C. nie został założony w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, a w szczególności jej art. 20, bowiem zawiera inne brzmienie rozwiązań finansowo-prawnych prowadzenia tego domu. W zaistniałej sytuacji nie można w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale zmieniającej tą uchwałę powoływać się na uregulowania zawarte w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Powyższa wykładnia dokonana przez Sąd nie narusza art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 4 oraz art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1984 r., a ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 i 608), gdyż akt ten, podkreślając samodzielność i swobodę działania społeczności lokalnych, przewiduje możliwość ich ograniczania przez inne organy władzy w zakresie przewidzianym prawem. W tym stanie sprawy prawidłowo organ nadzoru stosował w zaskarżonym akcie jedynie zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej, gdyż w podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej C. Nr [...] z dnia [...] r. powołany został przepis art. 57 ust. 1 pkt 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Z tych powodów Sąd nie mógł uznać zasadności zarzutów skargi, bowiem proponowana zmiana zawarta w § [...] ust. [...] pkt [...] zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej C. Nr [...] z dnia [...] r. nie mogła być zastosowana do Domu [...] w C. z siedzibą w C. przy ul. [...], utworzonego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. i nie działającego na podstawie obowiązujących w dacie podjęcia tej uchwały przepisów ustawy o pomocy społecznej. Dlatego też argumentacja przedstawiona na poparcie zarzutów skargi nie jest trafna, a przedmiotem rozważań Sądu nie mogły być, jak to wskazano w skardze, różnice w interpretacji art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Uwzględniając powyższe, należy zgodzić się z argumentacją organu nadzoru, że analiza treści przepisu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej wyznaczającego ramy kompetencji organów gminy dokonana na tle całokształtu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności jej art. 106 ust. 1 skłania do wniosku, iż zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, która to forma ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a jej naruszenie skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo organ nadzoru w sposób nie budzący wątpliwości wykazał sprzeczność z prawem postanowień § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały Rady Miejskiej C. Nr [...] z dnia [...] r., wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Zatem skarga w przedmiotowej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada wymogom prawa. Na marginesie powyższych rozważań zauważyć można, iż w przepisie art. 17 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych wyrażona została zasada, że jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawami, a dalsze przepisy tej ustawy definiowały pojęcie poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych. Natomiast w jej art. 18 ust. 1 ustawodawca określił, iż jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Tak więc przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, do których odesłano w jej art. 17, jak i przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zmianami) w jej art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 19 i art. 20 oraz przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) powinny stanowić lex specialis, o którym mowa w art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec zgłoszonego przez skarżącą w skardze obciążenia organu nadzoru kosztami postępowania, jak i wniesienia na rozprawie wniosku pełnomocnika Burmistrza Miasta C. o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego trzeba przywołać treść przepisu art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zatem koszty postępowania Sąd zasądza na rzecz skarżącego jedynie w razie uwzględnienia skargi (art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględniając powyższe, Sąd nie dostrzegając w działalności organu nadzoru naruszenia prawa oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co orzeczono w sentencji.