IV SA/Gl 39/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją dnia [...]r. działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. z 2015 r. Dz.U., poz. 1659, ze zm., dalej także: SKO, Kolegium) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania P.K. od decyzji - działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. - Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie ustalenia P.K. obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń - zasiłek stały na miesiąc listopad 2015 r. w wysokości 418 zł i ustalenia terminu spłaty nienależnie pobranych świadczeń do dnia 30 września 2016 r. - decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. I Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że organ pierwszej instancji na podstawie decyzji z dnia [...]r. nr [...] przyznał P.K. (dalej także: strona) zasiłek stały w wysokości 104,05 zł, który w związku ze zmianą sytuacji osobistej i dochodowej został zmieniony decyzjami z dnia: a) [...]r. (nr [...]), b) [...]r. (nr [...]) oraz c) [...]r. ([...]). Następnie - jak wskazał - organ pierwszej instancji decyzją z "[...]r." (organ odwoławczy nie przywołał pełnej daty tej decyzji) od dnia 01 listopada 2015 r. uchylił decyzję z dnia [...]r. w sprawie przyznania stronie zasiłku stałego i przyznał jej zasiłek stały od dnia 01 grudnia 2015 r. w wysokości 418 zł za pełny miesiąc. W dalszych motywach wskazał, że organ pierwszoinstancyjny podniósł, że "strona podczas wywiadu środowiskowego w dniu 20 stycznia 2016 r. poinformowała, że w październiku 2015 r. odsprzedała swoje udziały w firmie A Sp. z o.o.". Tym samym, jak zaznaczył, organ pierwszej instancji ustalił, że "w październiku 2015 r. strona uzyskała dochód w wysokości 2450 zł dochód jednorazowy oraz 153 zł". Zatem w jego ocenie "dochód wyniósł 2603 zł i przekroczył ustawowe kryterium 634 zł". Zdaniem organu pierwszoinstancyjnego, co w pełni zaaprobował organ odwoławczy, zasiłek stały pobrany przez stronę w listopadzie 2015 r. jest zatem świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Tym samym Kolegium - eksponując powyższy wywód - zaznaczyło, że z akt sprawy wynika, iż decyzją "z dnia [...]r. organ I instancji od dnia 01 listopada 2015 r. uchylił decyzję z dnia [...]r. w sprawie przyznania zasiłku stałego, przyznał (....) zasiłek stały od dnia 01 grudnia 2015 r. w wysokości 418 zł za pełny miesiąc, decyzja ta stała się ostateczna". Nadto przypomniało, że w tej decyzji organ pierwszej instancji "wyraźnie zaznaczył, że zasiłek stały w wysokości 418 zł wypłacony stronie w listopadzie 2015 r. jest zasiłkiem nienależnym, ponieważ strona nie poinformowała organu pierwszej instancji niezwłocznie o uzyskaniu w październiku 2015 r. dochodu jednorazowego ze sprzedaży udziałów w firmie A Sp. z o.o.". Odnosząc te ustalenia do regulacji prawnych wyjaśniło, że zgodnie z art. 6 pkt 16 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163, ze zm. dalej także: ustawa lub ups) za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub nie poinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Natomiast zgodnie z art. 98 tej ustawy świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 ups stosuje się odpowiednio. Kolegium stwierdziło, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Dopóki decyzja taka nie jest ostateczna brak jest podstaw do przyjęcia, że pobrane świadczenie na podstawie decyzji przyznającej to świadczenie jest świadczeniem nienależnym. (I. Sierpowska w komentarzu do art. 98 u.p.s. w programie Lex). Jednocześnie zaznaczyło, że w doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie obowiązku zwrotu polega na wydaniu decyzji w zwykłym trybie, która określa wprawdzie naruszenia prawa materialnego w zakresie korzystania ze świadczenia, ale nie wzrusza wydanej uprzednio decyzji (W. Maciejko w: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. LexisNexis 2010, s. 398). Decyzja taka, jak kontynuowało wywody prawne, kształtuje odrębny stosunek prawa materialnego mający na celu odwrócenie skutków, jakie wywołało wykonanie decyzji dotychczasowej przez wypłatę lub udzielenie świadczenia (I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Kraków 2006, s. 174). Decyzja uznająca świadczenie za nienależnie pobrane określa jedynie wysokość zobowiązania i termin zapłaty należności. (A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, s.194 w: Praca Socjalna, 2004, nr 4, a także Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, s. 180, Kutno 2006). Na zakończenie Kolegium wskazało, że jednoznaczne brzmienie wskazanego przepisu art. 98 ups, jak też ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowe nie pozostawia wątpliwości, że jego wykładni nie można dokonywać w oderwaniu od art. 104 ust.4 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ obowiązany jest do jednoznacznego zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Z akt sprawy wynika, że pracownik socjalny poinformował stronę o treści art. 104 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże strona oświadczyła, że nie widzi potrzeby z korzystania z regulacji unormowanych w art. 104 tej ustawy . Mając to na względzie powyższe uznało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa i zasługuje na utrzymanie w mocy. W skardze na powyższą decyzję strona zakwestionowała w całości jej zasadność. Zaskarżonej decyzji zarzuciła zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na jej treść. I jakkolwiek nie sformułowała w petitum skargi odrębnych (samodzielnych) zarzutów, to zawarła je w jej uzasadnieniu, w którym podniosła, że organ niewłaściwie przeprowadził postępowanie dowodowe albowiem nie wskazał ani w jaki sposób wycenił wartość udziałów, ani de facto dlaczego uznał, że nastąpiła jej zmiana dochodowa. W ocenie skarżącego organ tak drugiej, jak i pierwszej instancji, nie dokonały prawidłowych ustaleń i nie wyjaśniły motywów, którymi się kierowały podejmując ferowane rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. II Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia przeprowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., nr 1369 ze zm., dalej: Ppsa) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Spór koncentruje się wokół uznania czy w sprawie dokonano prawidłowego ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń - zasiłek stały na miesiąc listopad 2015 r. w wysokości 418 zł i ustalenia terminu spłaty nienależnie pobranych świadczeń do dnia 30 września 2016 r. W tym miejscu wskazać należy, że materialną podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak wskazano w pierwszej części uzasadnienia, stanowiła ustawa o pomocy społecznej. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu. W zawiadomieniu z dnia 29 lutego 2016 r. organ wskazał, że działając na podstawie art. 10, art. 61 § 1 i § 4 kpa wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia P.K. decyzji: 1) przyznającej zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków i energii elektrycznej z dnia [...]r., 2) przyznającej zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z dnia [...]r. 3) w sprawie otrzymywanego zasiłku stałego. Z zawiadomienia nie wynika co było podstawą zainicjowania tychże czy tegoż postępowania (nie wiadomo bowiem czy organ jednym zawiadomieniem powiadomił o wszczęciu trzech czy też jednego postępowania o wskazanych w nim przedmiotach). Jedynym, niejako, śladem wskazującym na podstawę wszczęcia objętego skargą postępowania jest twierdzenie znajdujące się w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że "P.K. w październiku 2015 r. uzyskał jednorazowy dochód w wysokości 2.450,00 zł ze sprzedaży udziałów w Spółce A". Wiedzę o tym - jak wynika z uzasadnienia tejże decyzji - organ powziął wyłącznie z informacji uzyskanej "w trakcie wywiadu środowiskowego w styczniu 2016 r.". Okoliczność ta, co istotne nie została ani na żadnym etapie potwierdzona ani źródłowo, ani też żadnym dokumentem pozwalającym na jego ocenę w aspekcie podstawy wliczenia jej do dochodu strony. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie, i to trzykrotnie, ten sam dokument czyli "dowód wpłaty/pokwitowanie" KP o nr [...], o treści "rozliczenie zaliczki" ze wskazaniem miejsca i daty "R., 05.08.2015". Widnieje na nim pieczęć spółki A oraz "od Kogo: P.K.", (zatem nawet nie "dowód wypłaty" czy pokwitowanie z określeniem "dla KOGO") - zob. karta 46, 62 i 92 Nadto w aktach znajduje się zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w R., że w bazie danych tegoż organu podatkowego nie figurują zaznania podatkowe PIT-38 z rok 2015 dotyczące strony. Powyższe dowody są jedynymi na podstawie których organ pierwszej instancji ustalił, a bezkrytycznie zaaprobował to organ drugoinstancyjny, że w pierwszej kolejności - "w październiku 2015 r. strona uzyskała dochód w wysokości 2450 zł dochód jednorazowy oraz 153 zł", a w drugiej kolejności, iż jej "dochód wyniósł 2603 zł i przekroczył ustawowe kryterium 634 zł". Sąd stwierdza, że analiza akt sprawy daje podstawę do uznania, że organy pierwszej i drugiej instncji twierdzenia te wywiodły wyłącznie z powyżej opisanego dowodu wpłaty/pokwitowania Kp [...]. Nie wiadomo zatem ani co było przedmiotem "rozliczenia zaliczki", czy nawet jakiej zaliczki i w jaki sposób de facto dokonanej. Uwaga ta jawi się jako istotna w świetle stanowczego i konsekwentnego stanowiska skarżącego o braku uzyskania w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznych dochodu mającego wpływ na otrzymywaną pomoc - zob. np. oświadczenie karta 60, 35. W tych okolicznościach nie sposób zaaprobować jako prawidłowe stanowiska organów, które nie udowodniły w sposób należyty, poddający się jakiejkolwiek ocenie, bądź co bądź kwestionowanego przez nie dochodu strony. Konstatacja ta znajduje także poparcie w wątpliwościach wyrażonych przez organ pierwszej instancji, czego jakby nie dostrzegł organ odwoławczy. Otóż w notatce służbowej z dnia 06 lipca 2016 r. znajdującej się na karcie 67 i 68 organ wskazuje na potrzebę uzyskania wiadomości dotyczących "rozliczenia udziałów", jednakże poza pytaniami skierowanymi do strony nie podejmuje żadnych czynności w kierunku uzyskania dowodów pozwalających na ustalenie sytuacji materialnej strony z okresu objętego postępowaniem. Dokumenty takie, co ważne, powinny chociażby znajdować się w spółce A sp. z o.o. - dane na dowodzie wpłaty. W tym miejscu jawi się potrzeba przypomnienia, że zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 ustawy). W celu wykonywania zadań ośrodek pomocy społecznej zatrudnia pracowników socjalnych. Pracownicy socjalni to osoby pełniące służbowe obowiązki. Wszelkie podejmowane przez nich działania muszą znaleźć oparcie w przepisach prawa, a także być należycie udokumentowane. Akta sprawy administracyjnej zawierać muszą odzwierciedlenie postępowania organu, a zatem wszelkich zmierzających do załatwienia sprawy czynności, a w tym oświadczeń stron. Tylko wtedy kontrola legalności działania organu administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne nie będzie kontrolą pozorną. Znajdująca się na karcie 67 i powtórzona na karcie 68 akt administracyjnych adnotacja - sporządzona nota bene po uchyleniu przez Kolegium decyzją z dnia [...]r. nr [...] pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...] (karta 80 i n.) - zawiera w pięciu punktach szczegółowo opisane zagadnienia wymagające dowodzenia na potrzeby niniejszego postępowania. Co istotne, zawarte w notatce tej stwierdzenia nie zostały zrealizowane, co jednakże nie stanowiło dla organu przeszkody do uznania, że materiał dowodowy został zebrany i dał podstawy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tymczasem, o czym szerzej powyżej, w udokumentowanym stanie faktycznym sprawy nieuzasadnione jest stwierdzenie, że dochód strony "wyniósł 2603 zł i przekroczył ustawowe kryterium 634 zł". Wynikające z akt sprawy działania organów nie potwierdzają takiego stanu rzeczy. Nie można zatem uznać, że organy wypełniły obowiązki wynikające z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu organy naruszyły przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej i prawdy materialnej. W ramach wielu aspektów zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyróżnić można gwarancję prawnej ochrony praw jednostki wobec władczego działania. Gwarancję te daje nałożony na organ administracji obowiązek prowadzenia postępowania nie tylko zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego ale także zgodnie z regułami wynikającymi z kultury administrowania, wśród których szczególne znaczenie przypisuje się stosunkowi pracowników organu do stron poprzez wykazanie życzliwości, cierpliwości przy udzielaniu informacji (vide E. Izerzon, J. Starościak, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, teksty, wzory i formularze Warszawa 1970). Również w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji uchwalonym w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski, który instytucja ta zaleciła stosować w organach i instytucjach Unii, a który można traktować jako zbiór standardów przydatnych także poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji, umieszczono szereg zakazów i nakazów rozwijających zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wśród nich umieszczono zakaz nadużywania uprawnień (art. 7), w ramach której urzędnik odstąpi w szczególności od korzystania z uprawnień dla osiągnięcia celów, dla których brak jest podstawy prawnej lub które nie mogą być uzasadnione interesem publicznym, nakaz współmierności (art. 6) obligujący urzędnika do unikania ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych spraw, a w toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego. W ramach obowiązków organu wynikających z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 kpa), pracownicy socjalni są zobligowani przekazać stronie wszelkie niezbędne informacje o sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się, o wynikających z tego tytułu uprawnieniach i obowiązkach. Brak znajomości przepisów może stanowić przyczynę nieudolnego, a nawet destrukcyjnego dla strony działania, czemu zapobiec ma obowiązek organu dostarczenia właściwych informacji. Organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenie informacji prawnej lecz również musi przekazać odpowiednie wskazówki, jak należy postąpić, aby uniknąć szkody. W pewnym sensie organ jest powołany do roli doradcy i obrońcy stron i uczestników postępowania (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II Warszawa 1989r. aneks – Warszawa 1991). Obowiązek ten ma szczególnie doniosłą rolę w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej, gdzie strony często wymagają właściwego pokierowania. Zdaniem Sądu wszelkie pouczenia kierowane do strony, a w szczególności argumenty, którymi organ kierował się wydając rozstrzygniecie o ujemnych skutkach dla strony, muszą być dla niej zrozumiałe, a przebieg podejmowanych czynności powinien być właściwe udokumentowany. Stan faktyczny sprawy musi wynikać z właściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego a wywiedzione z niego ustalenia i twierdzenia muszą odpowiadać zdarzeniom mającym poparcie w dowodach. Podsumowując stwierdzić trzeba, że argumentacja organu, uzyskania przez stronę w badanym okresie dochodu w wysokości 2603 zł i przekroczenia przez nią ustawowego kryterium nie znalazła oparcia w materiale faktycznym i dowodowym sprawy i nie odpowiada zasadzie zamieszczonej w treści art. 7 kpa. Z punktu widzenia cech sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, w tym "weryfikacyjnego" trybu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa - rolą sądu administracyjnego orzekającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Obejmuje on: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania. Zaś przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.). Toteż podkreślić należy, że rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, uwzględniając wskazaną złożoność tego procesu, powinien być rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia, co wymaga wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego nie zebrano wyczerpująco materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty. Sąd stwierdził, że organy administracji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, w najważniejszym zakresie dotyczącym dochodu strony za okres objęty postępowaniem, o czym szerzej powyżej. Skoro skarga okazałą się uzasadniona orzeczono, jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.