IV SA/Gl 390/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr[...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Zastępca Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż., działający z upoważnienia Starosty Powiatu Ż., na podstawie art. 106 ust. 5 i art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 203, poz. 1966) ustalił, począwszy od dnia 1 marca 2009 r., miesięczną odpłatność za pobyt D. J. w Domu Pomocy Społecznej w Ż.. Wysokość tej odpłatności określono jako 70 % jej dochodu netto tj. [...]zł. Jednocześnie organ ten uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...]r. wydaną przez Zastępcę Dyrektora Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w B. w części dotyczącej ustalenia miesięcznej odpłatności za pobyt strony w Domu Pomocy Społecznej w Ż. z późniejszymi jej zmianami. Z motywów wskazanego orzeczenia wynikało, iż uzyskiwana przez stronę emerytura uległa waloryzacji począwszy od 1 marca 2009r. Nastąpiła zatem zmiana wysokości uzyskiwanego przez nią dochodu, a w konsekwencji tego, konieczność ponownego ustalenia wysokości odpłatności za pobyt strony w Domu Pomocy Społecznej, do czego uprawnia organ treść przepisu art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r., stosowanego w sprawie w związku z art. 87 ust.8 ustawy dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego W odwołaniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. D. J. zakwestionowała prawidłowość wyliczenia przez organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 65% pobieranej przez nią emerytury netto. Zdaniem odwołującej kwota ta wynosić powinna [...] zł, a nie, jak według niej mylnie ustalono – [...] zł. Wyrażając się krytycznie o usługach, jakie otrzymuje w czasie pobytu w Domu Pomocy Społecznej w Ż. zwróciła uwagę, iż należność na rzecz tej instytucji nie powinna być ustalana jako 70% jej dochodów lecz w wysokości niższej. Zauważyła, że od wielu lat domaga się od organu rozliczenia z tytułu nie wykonanych jej zdaniem usług opiekuńczych. Podkreśliła, iż pozostawianie do jej dyspozycji tak małej kwoty, jaką stanowi [...] zł, nie jest adekwatne do jej potrzeb związanych z koniecznością wykupu lekarstw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...]r., decyzją Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego orzeczenia. Analizując stan faktyczny sprawy organ przypomniał wcześniejsze decyzje, wydawane w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt D. J. w Domu Pomocy Społecznej w Ż. i wskazał, iż odwołująca otrzymuje począwszy od dnia 1 marca 2009r. roku zwaloryzowaną emeryturę w kwocie [...] zł. Po odjęciu zaliczki na podatek dochodowy w wysokości [...] zł oraz [...] zł z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne, emerytura netto uzyskiwana przez odwołującą@ wynosi [...] zł. W konsekwencji powoduje to konieczność nowego ustalenia miesięcznej odpłatności odwołującej za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Wysokość odpłatności jaką ustalił organ I instancji była zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodna z obowiązującym prawem, gdyż kwota [...] zł odpowiadała 70 % wysokości uzyskiwanego przez D. J. dochodu netto. Organ wskazał nadto, iż kwestia dotycząca sposobu pobierania odpłatności i potrącania ze świadczenia emerytalnego D. J., to czynność pozostająca poza zakresem rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odpłatności, a więc nie może być przedmiotem oceny organu odwoławczego. Nie godząc się ze stanowiskiem organu odwoławczego D. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. W skardze tej oświadczyła, iż podtrzymuje w całości treść swojego odwołania i zwróciła się o skontrolowanie słuszności pobierania od niej opłaty z pobyt w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 70% jej emerytury netto. Do skargi załączyła szereg kierowanych przez siebie do różnych instytucji pism, zawierających głownie opis jej sytuacji wynikającej z faktu potrącania z jej emerytury opłaty na rzecz Domu Pomocy Społecznej oraz skargi na nieprawidłowości popełniane, jej zdaniem, przez kierownictwo Domu Pomocy Społecznej w Ż.. Nadto dołączono do skargi stanowisko Posła na Sejm K. M., który zwrócił się do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej o wyjaśnienie sytuacji pensjonariuszy oraz pismo Zarządu Powiatowego Samoobrony Miast i Wsi skierowane do Starosty Powiatu Ż. z związku ze skargami i prośbami o podjęcie interwencji w sprawie pensjonariuszy Domu Opieki Społecznej w Ż.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje twierdzenia prezentowane w toku postępowania administracyjnego i oświadczył, iż zarzuty skarżącej są bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1271, zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę wniesioną przez D. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga ta zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji dostrzeżono istotne uchybienia, które mogły mieć wpływ na jej treść. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do przytoczonych przez organy przepisów prawa materialnego. Jak słusznie zauważono w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzjach, zgodnie z przepisem art. 87 pkt 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.) D. J., jako osoba korzystająca z Domu Pomocy Społecznej przed 2004r. powinna była ponosić opłatę na zasadach dotychczasowych, a zatem zasadach obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do postanowień art. 35 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r. (Dz. U. z 1998r. Nr 64 poz. 414) pobyt w domu pomocy społecznej był odpłatny. Zgodnie z przywołanym przepisem wysokość miesięcznej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, która w pierwszej kolejności obciążała pełnoletniego mieszkańca domu ( ust.1 pkt 1) nie mogła być wyższa niż kwota odpowiadająca 70 % jego dochodu ( ust. 3). Jak z powyższego wynika przepis ten wyznaczał górną granicę opłaty wnoszonej przez mieszkańca domu opieki społecznej poprzez wskazanie stopy procentowej ustalanej od jego dochodu. Po wejściu w życie ustawy o podatku dochodowym, za dochód stanowiący podstawę potrącenia odpłatności na koszty pobytu w domu pomocy społecznej przyjmować należało dochód netto, tj. świadczenie zmniejszone o zaliczkę na należny podatek dochodowy, co wynikało wprost ze znowelizowanego przepisu art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników. Nowelizacja ta dokonana została przepisem art. 48 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 80, poz. 350). Przedstawione zarówno w skardze, jak też w odwołaniu od decyzji organu I instancji stanowisko skarżącej pozwalało na odczytanie, iż nie godziła się ona z przyjętą wobec niej wysokością opłaty ustalonej jako 70% jej dochodu, traktując tak wyliczoną odpłatność, jako nieadekwatną do ilości i charakteru oraz jakości świadczonych jej w Domu Pomocy Społecznej usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie powołując się na zapis art. 35 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r. zwraca uwagę, iż ustawodawca, poza wskazaniem maksimum odpłatności mieszkańca za jego pobyt w domu pomocy społecznej ( nie więcej niż 70% dochodu ), nie zamieścił żadnych wytycznych wiążących organ przy ustalaniu tej opłaty. W przeciwieństwie do obowiązującego aktualnie art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004r., w którym wyznaczono drugą granicę odpłatności za pobyt w DPS określając, iż nie może ona przekroczyć średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, ustawa o pomocy społecznej z 29 listopada 1990r. takiego zapisu nie posiadała. Jednakże granicę taką, zdaniem Sądu można wywieść w drodze wykładni funkcjonalnej. W art. 35 ust. 13 ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990r. określone bowiem zostało, iż średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w powiatowym domu pomocy społecznej ustala starosta na wniosek dyrektora domu pomocy społecznej. Art. 35 ust. 3 pkt 3 określał natomiast, iż gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej ponosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca. Z przepisu tego wynikało po pierwsze, iż wyznacznikiem wysokości odpłatności mieszkańca jest średni koszt utrzymania w domu pomocy społecznej. Nadto wynikała możliwość ustalenia wysokości miesięcznej opłaty, o której mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w z 29 listopada 1990r. w wysokości niższej niż średni koszt utrzymania mieszkańca. Zapis zawarty w art. 35 ust. 3 i 13 tej ustawy pozwalał tym samym na uznanie, iż opłata ta mogła być ustalona do wysokości średnich kosztów utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, także w wysokości mniejszej niż 70% wartości jego dochodów. Powyższe dowodzi, iż organ pomocy społecznej wydając decyzję w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej powinien uzasadnić przyczyny, dla których odpłatność ta wymagana jest w wyznaczonej wysokości. Takie wymagania wynikają wprost nie tylko z obowiązków nałożonych na organ administracji na mocy art. 107 § 3 k.p.a ale także z przepisów art. 8, art.9 i 11 k.p.a. Nie spełnia wymogów wynikających z przywołanych norm proceduralnych określenie tej opłaty w maksymalnie dopuszczalnej wysokości wyłącznie z powołaniem na przepis, który dopuszcza lecz nie nakazuje wymierzenie opłaty w wysokości 70% dochodu mieszkańca domu pomocy społecznej.. Szczegółowe wyjaśnienie przyczyn wyznaczenia określonej wysokości opłaty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymagane było w szczególności z powodu treści odwołania złożonego przez D. J. domagającej się ustalenia tej opłaty na poziomie 65% jej dochodów i kwestionującej ustaloną przez organ opłatę odpowiadającą 70 % wartości jej emerytury netto. Obowiązkiem organu pomocy społecznej było przeto wskazać skarżącej z jakiego powodu jej odpłatności zostały ukształtowane w sposób opisany w zaskarżonej przez nią decyzji i z jakich przyczyn nie można uznać za słuszne stawianych przez nią zarzutów. Ponad powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ I instancji błędnie określił termin, od którego następowała zmiana dotychczasowo ustalonej opłaty. Powołana ustawa o pomocy społecznej z 29 listopada 1990r. w art. 43 ust. 2a upoważniającym do zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody, nie określała od jakiej daty następować powinna zmiana wysokości odpłatności ustalanej na podstawie jej art. 35 ust. 3 ustawy. Z przepisu tego nie wynikało przeto, aby zmiana taka następowała z mocy prawa, z dniem lub miesiącem, w którym dochód uległ zmianie. Zmiana wysokości odpłatności wymagała więc wydania decyzji administracyjnej kształtującej ponownie obowiązki strony postępowania administracyjnego. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990r. była więc decyzją konstytutywną, a zatem organ mógł dokonywać zmian dotychczasowych swoich rozstrzygnięć dopiero na przyszłość. W rozpoznawanej sprawie ustalono nową wysokość opłaty ponoszonej przez D. J. za jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Ż., już z dniem 1 marca 2009 r., mimo że decyzja w tym zakresie została wydana w dniu [...] r.. Decyzja ta odebrana została przez stronę dopiero w dniu [...]r.. Tak więc decyzja ta wstecznie orzekła o obowiązku skarżącej, a obowiązek ten powstał jeszcze przed wejściem rozstrzygnięcia do obrotu prawnego. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego takie załatwienie sprawy pozostaje w kolizji z treścią art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej, a także art. 110 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędu tego nie dostrzegło, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wbrew treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazującej w takim przypadku uchylić kontrolowane orzeczenie w tej części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyczerpująco przedstawić stronie przyczyny, dla których ponoszona przez nią opłata musi być wymierzona jako 70% wartość jej dochodów. Organ uwzględni także fakt, iż decyzja wydawana w tym przedmiocie stanowi orzeczenie o charakterze konstytutywnym, a więc nie może nakładać na stronę obowiązku ze skutkiem ex tunc. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a , orzekł jak w sentencji W zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) .