IV SA/Gl 390/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia dotyczącego świadczenia pomocy mieszkańcom przez środowiskowy dom samopomocy oddala skargę. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej przywoływanej jako "u.s.g." lub "ustawa") oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także "P.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia pomiędzy Gminą C. i Gminą S. dotyczącego świadczenia pomocy mieszkańcom Gminy C. przez Środowiskowy Dom Samopomocy w S. w całości, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. Nr 238, poz. 1586 ze zm. dalej także jako: rozporządzenie). Argumentując strona skarżąca wskazała, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w C. wyraziła zgodę na zawarcie porozumienia pomiędzy Gminą C. i Gminą S. w sprawie objęcia usługami świadczonymi przez Środowiskowy Dom Samopomocy w S. przy ul. [...], osób z zaburzeniami psychicznymi z terenu Gminy C. Zgodnie z jej § 2 Burmistrz Miasta C. został upoważniony do podpisania tego porozumienia. Jako podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały Rada Miejska wskazała art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 12 i art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), dalej jako "ustawa" i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie środowiskowych domów samopomocy. Organ nadzoru wskazał, że art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi, iż "do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy prowadzenie i rozwój infrastruktury środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi". Z kolei zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia – jeżeli gmina lub powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby nie prowadzą ani nie zlecają prowadzenia domu, wówczas osoba może być skierowana do domu prowadzonego przez inną gminę lub inny powiat, któremu odpowiedni organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu powierzył, w drodze porozumienia, realizację zadania publicznego. Przepis ust. 3 w części dotyczącej przekazania dokumentów stosuje się odpowiednio. W jego ocenie przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy gmina lub powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby nie prowadzą ani nie zlecają prowadzenia środowiskowego domu samopomocy. Tymczasem, jak zaznaczył, z posiadanych przez organ nadzoru informacji, potwierdzonych również w piśmie Burmistrza Miasta C. z dnia [...], gmina ta (C.) wprawdzie takiej placówki nie prowadzi, jednakże prowadzi ją powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o pobyt w środowiskowym domu samopomocy, tu: powiat będziński, w którego granicach administracyjnych leży gmina C. Powiat [...] prowadzi Środowiskowy Dom Samopomocy "[...]" w C. przy ul. [...]. Dom ten jest ośrodkiem wsparcia dziennego, który udostępnia miejsca typu "A" i "B" – zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, tj. dla osób przewlekle psychicznie chorych oraz dla osób upośledzonych umysłowo. W dalszej kolejności Wojewoda [...] zauważył, że Środowiskowy Dom Samopomocy przy ul. [...] w S. udostępnia wyłącznie miejsca typu "B", tj. dla osób upośledzonych umysłowo. Zaakcentował przy tym, że Środowiskowy Dom Samopomocy "[...]", prowadzony przez powiat [...], mający siedzibę w C., ma zakres działalności szerszy od Środowiskowego Domu Pomocy w S. Zdaniem organu nadzoru, stan faktyczny nie dawał podstawy do podjęcia przez Radę Miejską w C. objętej skargą uchwały, z uwagi, iż powiat prowadzi na swoim obszarze środowiskowy dom samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Tym samym – w jego opinii – Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę istotnie naruszyła prawo, tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia, a Gmina C. nie miała podstaw do przekazania realizacji zadania publicznego gminie S., skoro na jej obszarze funkcjonuje, prowadzony przez powiat [...], środowiskowy dom samopomocy. Podsumowując podał, że Rada Miejska w C. nie posiadała podstaw prawnych do wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia w tym przedmiocie. Odwołując się do regulacji prawnych przedmiotu wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Oznacza to, że podczas, gdy jednostka posiada swobodę działania zgodnie z zasadą, iż co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w tych przypadkach i w takim zakresie, w których upoważnia je do tego prawo (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15, por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 534/96, M. Podat. 1997/12/374). Artykuł 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. W świetle powyższego stwierdził, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia pomiędzy Gminą C. i Gminą S. dotyczącego świadczenia pomocy mieszkańcom Gminy C. przez Środowiskowy Dom Samopomocy w S. w całości, jest sprzeczna z prawem, co – jak uznał – czyni wniesienie skargi w pełni uzasadnionym i koniecznym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego. Autor odpowiedzi podkreślił, że § 7 ust. 4 rozporządzenia nie wyklucza zawarcia porozumienia z innym miastem, które jest przedmiotem uchwały. Po przytoczeniu treści § 7 ust. 4 rozporządzenie stwierdził, że "w ocenie Rady uchwała została podjęta zgodnie z prawem". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30–dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął 30–dniowy ustawowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu. Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W tym miejscu podkreślić należy także, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Z kolei stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo, w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi zatem o istotne naruszenia prawa aby móc zastawać ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia pomiędzy Gminą C. i Gminą S. dotyczącego świadczenia pomocy mieszkańcom Gminy C. przez Środowiskowy Dom Samopomocy w S. Uchwała ta została podjęta zgodnie z art. 74 ust 1 u.s.g, który stwarza prawną możliwość zawarcia porozumienia międzygminnego w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 tej ustawy – do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy prowadzenie i rozwój infrastruktury środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Natomiast zgodnie z art. 51a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (obecnie Pracy i Polityki Społecznej) określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy 2) tryb kierowania i przyjmowania do środowiskowych domów samopomocy, 3) kwalifikacje osób świadczących usługi, 4) standardy usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy, 5) termin dostosowania środowiskowych domów samopomocy do wymaganych standardów - uwzględniając potrzeby i możliwości psychofizyczne osób kierowanych do środowiskowych domów samopomocy, a także konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych domów. Z powyższego jednoznacznie wynika, że ustawodawca zagwarantował gminom prawo do zawierania porozumień. Granice porozumień wyznacza art. 74 u.s.g. Wyrażenie woli o powierzeniu wykonania zadań innej gminie w drodze porozumienia międzygminnego należy do wyłącznej właściwości rady gminy, natomiast złożenie oświadczenia woli o zawarciu porozumienia należy do kompetencji organu uprawnionego do reprezentacji gminy na zewnątrz, czyli do wójta – co w przedmiotowej sprawie zostało zrealizowane. Z kolei Ustrojodawca w art. 165 Konstytucji ustanowił, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Tym samym – w ocenie Sądu – powyższe stanowi prawo do zawierania porozumień, których granice ustawodawca ograniczył jedynie w dwóch aspektach: po pierwsze – podmiotowym, tj. pomiędzy gminami oraz po drugie – przedmiotowym, tj. do zadań publicznych. Ponadto ustawodawca w art. 51a ustawy unormował ośrodki wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, wskazując, że są to: środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej. W jego ust. 5 ustanowił delegację dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia – co wymaga podkreślenia – wyłącznie do: po pierwsze – sposobu ich funkcjonowania, po drugie – trybu kierowania i przyjmowania do nich osób wymagających wsparcia świadczonego przez te ośrodki, po trzecie –kwalifikacji osób świadczących usługi, po czwarte – standardów usług świadczonych przez te ośrodki, oraz po piąte – terminu dostosowania środowiskowych domów samopomocy do wymaganych standardów. Z przytoczonych powyżej regulacji prawnych, tj. Konstytucji i ustaw o: samorządzie gminnym i pomocy społecznej, w żaden sposób nie da się wyprowadzić ograniczenia aktem wykonawczym do zawierania porozumień międzygminnych w przedmiocie przejęcia czy też przekazania świadczenia usług przez środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej. Z uwagi na ustrój miasta S., tj. miasta na prawach powiatu, w tym miejscu, jawi się potrzeba wskazania, że powyższe jest w pełni zgodne i zbieżne z art. 74 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). Zgodnie z nim miasta na prawach powiatu, wykonując zadania zarówno gminnych, jak i powiatowych jednostek samorządu terytorialnego, mogą tworzyć związki i zawierać porozumienia zarówno z powiatami, miastami na prawach powiatu, jak i z gminami. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze w zakresie naruszenia § 7 ust 4 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r., podkreślenia wymaga, że jego § 1 jest niemalże dosłownym powtórzeniem art. 51a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Prawodawca określił w nim bowiem zakres regulacji rozporządzenia. Z kolei w jego § 7 unormował tryb kierowania i przyjmowania do domów, wskazując w jego ust. 1, że wniosek o skierowanie do domu na pobyt dzienny lub całodobowy składa się do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie, dołączając zaświadczenie lekarskie, wydane przez lekarza psychiatrę lub lekarza neurologa, o występujących zaburzeniach psychicznych oraz zaświadczenie lekarza rodzinnego o stanie zdrowia i o braku przeciwwskazań do uczestnictwa w zajęciach domu wraz z informacją o sprawności w zakresie lokomocji osób niepełnosprawnych fizycznie, a także orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, o ile osoba takie posiada. W kolejnych jednostkach redakcyjnych unormował tryb postępowania w przedmiocie skierowanie osoby do domu na pobyt całodobowy. Regulując tryb postępowania w jego ust. 4 ustanowił, że – jeżeli gmina lub powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby nie prowadzą ani nie zlecają prowadzenia domu, wówczas osoba może być skierowana do domu prowadzonego przez inną gminę lub inny powiat, któremu odpowiedni organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu powierzył, w drodze porozumienia, realizację zadania publicznego. Przepis ust. 3 w części dotyczącej przekazania dokumentów stosuje się odpowiednio. Z powyżej treści § 7 ust. 4 aktu wykonawczego organ nadzoru wywiódł, że uchwała Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia pomiędzy Gminą C. i Gminą S. dotyczącego świadczenia pomocy mieszkańcom Gminy C. przez Środowiskowy Dom Samopomocy w S. w całości, jest sprzeczna z art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z oceną taką – w świetle przytoczonych regulacji – nie sposób się zgodzić. Podkreślenia wymaga, że art. 74 u.s.g. zawiera podstawę do zawierania porozumień międzygminnych wyłączającą zastosowanie do przypadków w nim określonych, o czym szerzej powyżej, tj. podmiotowym – między gminami i przedmiotowym – w zakresie zadań publicznych. Wyłączenia te w przedmiotowej sprawie jednakże nie wystąpiły. Nadto w paragrafie § 7 ust. 4 rozporządzenia unormowano wyłącznie tryb skierowania, kolejne jego etapy, w sytuacji uprzedniego zawarcia porozumienia – co wynika tak ze sformułowań, jak i ogólnych zasad techniki prawotwórczej oraz sposobu umiejscowienia tej jednostki redakcyjnej. Prawodawca określił w nim kolejność ośrodków, a tym samym ich właściwość miejscową, umocowanych do przyjęcia osoby ze względu na miejsce zamieszkania. Stąd też dokonał wyliczenia i umiejscowił w czasie poszczególne etapy działania ośrodków. W ocenie składu orzekającego, co wymaga podkreślenia, stanowisko organu nadzoru nie może zostać zaaprobowane także z uwagi na hierarchię aktów prawnych. Akty wykonawcze, a takim jest rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie środowiskowych domów samopomocy – regulują jedynie te sprawy, które zostały im wyraźnie przekazane przez określoną ustawę. Muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu (tj. konstytucją i ustawami). Zgodnie z art. 92 Konstytucji – rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa wyżej innemu organowi. Byt rozporządzeń wykonawczych jest nierozłącznie związany z bytem ustawy. W przedmiotowej sprawie jest to ustawa o pomocy społecznej, która nie tylko nie ogranicza zawierania porozumień międzygminnych ale nie zawiera żadnych norm sprzecznych czy odmiennie regulujących prawo do ich zawierania na podstawie art. 74 u.s.g. Resumując, opowiedzieć się należy za stanowiskiem, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ ewentualne dostrzegane ułomności co do sposobu sformułowania zakwestionowanej uchwały nie posiadają charakteru istotnego i przy zastosowaniu powszechnie wykorzystywanych reguł interpretacji mogą być interpretowane i wykorzystywane przez uprawnione organy w zgodzie z prawem. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.