IV SA/Gl 392/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w D. na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego uchyla zaskarżoną opinię. Rada Miejska w D. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, określiła: plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r.; plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów prowadzonych przez gminę na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. oraz projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę od dnia 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. Ponadto w uchwale tej wskazano na działania podejmowane względem Gimnazjum nr [...], Gimnazjum nr [...], Gimnazjum nr [...], Gimnazjum nr [...] oraz Gimnazjum nr [...]. [...] Kurator Oświaty w K. na podstawie art. 208 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60) wydał opinię o wskazanej powyżej uchwale i wskazał zmiany, które należy w niej uwzględnić, a mianowicie: Gimnazjum nr [...] z siedzibą w D. ul. [...] z dniem 1 września 2017 r. przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową i ustalić dla niej obwód oraz określić warunki jego przekształcenia; Gimnazjum nr [...] z siedzibą w D. ul. [...] z dniem 1 września 2017 r. przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową i ustalić dla niej obwód oraz określić warunki jego przekształcenia; Gimnazjum nr [...] z siedzibą w D. [...] z dniem 1 września 2017 r. przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową i ustalić dla niej obwód oraz określić warunki jego przekształcenia; Gimnazjum nr [...] z siedzibą w D. ul. [...] z dniem 1 września 2017 r. przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową i ustalić dla niej obwód oraz określić warunki jego przekształcenia. W uzasadnieniu opinii przywołano wpierw kluczowe jej postanowienia, a następnie zamieszczono stwierdzenie, że zmiany zaproponowane w uchwale zbieżne są z rozwiązaniami przyjętymi przez Sejm w ustawach wprowadzających reformę oświaty. Następnie wskazano, że w ocenie organu opiniującego nie jest zasadne rozwiązanie polegające na włączeniu gimnazjum do szkoły podstawowej, prowadzące do funkcjonowania jednej szkoły podstawowej w dwóch lokalizacjach, gdy istnieje możliwość ustalenia obwodu dla szkoły podstawowej powstałej w wyniku przekształcenia dotychczasowego gimnazjum. Zaznaczono, iż takie rozwiązanie winno się zastosować wobec czterech szkół wymienionych w sentencji opinii. Następstwem działań uwzględniających opinię będzie zmniejszenie obwodów szkół podstawowych funkcjonujących obecnie w systemie dwuzmianowym lub zagrożonych dwuzmianowością. Zdaniem organu opiniującego, zaproponowane zmiany w sposób trwały zabezpieczają właściwe warunki kształcenia, wychowania i opieki obecnym i przyszłym uczniom. Nadto proponowane zmiany zwiększą bezpieczeństwo uczniów. Uwzględnienie tych zmian jest podstawą dokonania przez organ opiniujący pozytywnej oceny w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego właściwej realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. W końcowej części opinii zaznaczono, że w świetle art. 206 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, wykazana w załączniku nr 3 zmiana siedziby Szkoły Podstawowej nr [...] na inną siedzibę niż dotychczasowa jest nieuprawniona. W konkluzji stwierdzono, że jeżeli gmina uwzględni w uchwale proponowane zmiany, to przyjmuje się, że uchwała uzyskała pozytywną opinię. Powyższa opinia została zmieniona w dniu [...] r. w części dotyczącej pkt 2 poprzez jego skreślenie. W uzasadnieniu zmiany wskazano, że jest ona następstwem uwzględnienia stanowiska przedstawionego przez rodziców uczniów domagających się włączenia Gimnazjum nr [...] do Szkoły Podstawowej nr [...] w D. Z powyższą opinią nie zgodziła się Gmina D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpiła o uchylenie opinii [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] r. zmienionej [...] r. do uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. W motywach skargi przedstawiono wpierw podstawy prawne przedmiotowej uchwały jak również kluczowe jej postanowienia, a następnie przybliżono treść kwestionowanej opinii. Podkreślono, że zakres opinii wyznacza treść art. 206 ust. 2 pkt 1-3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, natomiast organ opiniujący zakwestionował rozwiązania przyjęte w przedmiotowej uchwale na podstawie art. 206 ust. pkt 4 tej ustawy, tym samym uchwała wykracza poza dozwolony dla niej zakres. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów przywoływanej powyżej ustawy i jest z nią zgodna. Następnie odniesiono się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącej Gminy, w opinii tej winna być zawarta ocena w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a także o możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież. Zdaniem skarżącej Gminy, opinia takich ocen nie zawiera. Kolejnym zagadnieniem podniesionym w skardze jest funkcjonowanie szkoły podstawowej w dwóch budynkach. Rozwiązanie takie jest przewidziane w przepisach prawa i obiekcje Kuratora Oświaty podnoszone w opinii nie są zasadne. Ponadto skarżąca Gmina zakwestionowała stwierdzenie zawarte w kwestionowanej opinii, że uwzględnienie zmian przez nią zaproponowanych pozwoli "na realizację długofalowej polityki oświatowej państwa", co oznacza, że rozwiązania zaproponowane przez gminę tego nie zapewniają, jednakże gmina podniosła, że na tę okoliczność w przedmiotowej opinii nie zamieszczono żadnych argumentów, a opiniujący organ ograniczył się do ogólnych stwierdzeń. Zdaniem skarżącej Gminy, oceny prezentowane w kwestionowanej uchwale nie znajdują merytorycznego uzasadnienia i sprowadzają się jedynie do ogólnikowych rozważań. W konkluzji tej części skargi podniesiono, że organ opiniujący w sposób arbitralny domaga się utworzenia przez gminę kolejnych szkół podstawowych, a tym samym wyeliminował swobodę wyboru przez organy gminy jednej z przyznanych jej możliwości. Potwierdzeniem braku przeprowadzenia stosownych analiz jest zmiana przedmiotowej opinii dokonana w dniu [...]r., sprowadzająca się do skreślenia w opinii głównej pkt 2. W końcowej części skargi odniesiono się do charakteru prawnego skarżonej opinii i podniesiono, że stosownie do postanowień art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, winna ona być utożsamiana z zajęciem stanowiska przez uprawniony organ, a tym samym jest to akt nadzoru nad gminą i winien spełniać wymogi stawiane tego typu aktowi, jednakże w ocenie skarżącej wymogów tych nie spełnia. [...] Kurator Oświaty w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej opinii. Ponadto organ ten dołączył do akt sprawy analizy, które legły u podstaw jej wydania, jak również w odpowiedzi tej przedstawiono argumenty, którymi kierował się Kurator przy jej wystawianiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności przyjdzie przywołać stan normatywny obowiązujący w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem. Stosownie do postanowień art. 206 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. W uchwale tej określa się: 1) plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 2) plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 3) warunki przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę, w tym: a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej; 4) warunki włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, prowadzonych przez gminę, w tym: a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6, b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej, c) dzień zakończenia działalności gimnazjum, określony zgodnie z art. 129 ust. 16; 5) warunki przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów odpowiednio w publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, prowadzone przez gminę, w tym dzień rozpoczęcia działalności przez liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 4 i 6; 6) projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe oraz planu sieci publicznych gimnazjów dla dorosłych i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów dla dorosłych prowadzonych w szkołach podstawowych dla dorosłych i publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, od dnia 1 września 2019 r. W przedmiotowej uchwale wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa powyżej oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Ponadto uchwała ta może obejmować zmianę uchwały o sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w zakresie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Stosownie do ust. 5 tego przepisu podejmując uchwałę, o której mowa powyżej, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dąży do tego, aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. Zgodnie natomiast z art. 208 przywoływanej powyżej ustawy, przedmiotową uchwałę przekazuje się właściwemu kuratorowi oświaty. Kurator oświaty opiniuje wskazaną uchwałę w ciągu 21 dni od dnia otrzymania. Opinia ta dotyczy uchwały w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3, oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4, także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy. Opinia ta może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210. Po myśli art. 208 ust. 5 przywoływanej ustawy, opinia kuratora oświaty jest wiążąca i nie służy od niej zażalenie. Na opinię służy skarga do sądu administracyjnego. Obok przywołanych przepisów w polu widzenia muszą się znaleźć unormowania zamieszczone w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Po myśli art. 85 tej ustawy, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z kolei art. 89 ust 1 przywoływanego aktu stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Na marginesie niniejszych rozważań należy dostrzec, że przedmiotowa uchwała podlega nadzorowi ze strony wojewody na ogólnych zasadach, ponieważ żaden przepis prawa nie ograniczył praw wskazanego organu i nie zwolnił organu gminy z obowiązku przekazania jej do organu nadzoru, przy czym sygnalizowana okoliczność nie ma żadnego związku z prowadzonym postępowaniem. Przywołany stan normatywny należy odnieść do realiów rozpoznawanej sprawy. Mocą art. 206 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, Rada Miejska w D. zobowiązana została do przyjęcia uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. Projekt tej uchwały, stosownie do postanowień art. 208 ust. 3 przywołanej powyżej ustawy podlega zaopiniowaniu przez [...] Kuratora Oświaty. Oznacza to, że opinia ta wyczerpuje znamiona opinii, o której mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym art. 208 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe wprowadza pewne korekty w tym zakresie, ponieważ termin na sporządzenie tej opinii wynosi 21 dni, a ponadto opinia ta jest wiążąca, a gminie przysługuje jedynie skarga do sądu administracyjnego. Nadanie wskazanej opinii charakteru wiążącego oznacza, że nie jest ona opinią w powszechnie przyjmowanym znaczeniu lecz formą wyrażenia zgody ze strony organu ją wydającego. Po drugie opinia ta może być zakwestionowana jedynie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W następstwie tych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że mocą przywoływanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe ustawodawca wprowadził do porządku prawnego nowe rozstrzygnięcie o charakterze nadzorczym jak również nowy organ, który nadzoruje działania podejmowane przez organ stanowiący i kontrolny w gminie, którym jest kurator oświaty. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), kurator oświaty w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty, określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Oznacza to, że jest to odrębny od wojewody organ rządowej administracji terenowej działający w imieniu wojewody. Kwestią wymagającą rozważenia jest zakres uprawnień nadzorczych przysługujących kuratorowi w ramach tego postępowania. Stosownie do postanowień art. 208 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, opinia ta dotyczy uchwały podejmowanej przez organ stanowiąco-kontrolny gminy w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy, oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4 przywołanej ustawy, także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy. Oznacza to, że przedmiotowa opinia obejmuje swoim zakresem kryterium legalności - zgodności z prawem, ale także ocenę działań podejmowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, które wykraczają poza ramy oceny zgodności z prawem. Powyższe oznacza, że organ rządowej administracji terenowej, którym jest [...] Kurator Oświaty obowiązany był do wydania poddanej sądowej kontroli opinii, jednostka samorządu terytorialnego uprawniona była do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a zadaniem tutejszego Sądu jest ocena aktu wydanego przez organ administracji rządowej w kontekście zgodności z przepisami Konstytucji RP i ustaw. Powyższe ustalenia pozwalają na opowiedzenie się za stanowiskiem, że opinia kuratora oświaty, wydana w ramach przedmiotowego postępowania jest aktem nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego, a zatem akt taki musi spełniać wszystkie wymogi stawiane aktowi nadzoru. Wśród tych wymogów jest zamieszczenie w nim motywów, którymi organ nadzoru kierował się podejmując wydane rozstrzygnięcie. Ocena kwestionowanej opinii ze wskazanego punktu widzenia musi być negatywna. W uzasadnieniu przedmiotowej opinii [...] Kurator Oświaty zamieścił stwierdzenie, że zmiany przewidziane w opiniowanej uchwale, odpowiadają rozwiązaniom przyjętym przez Sejm RP w ustawach normujących nowy ustrój oświaty. Zatem organ nadzoru w sposób jednoznaczny uznał, że organ samorządu terytorialnego w opiniowanej przez niego uchwale nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Potwierdzeniem tej oceny jest to, że w uzasadnieniu opinii nie przywołano żadnego przepisu, który zostałby naruszony wskazaną uchwałą. W opinii tej zakwestionowano natomiast przyjęte przez gminę rozwiązanie polegające na włączeniu gimnazjum do szkoły podstawowej prowadzące do funkcjonowania jednej szkoły w dwóch lokalizacjach, gdy jest możliwość ustalenia obwodu dla szkoły podstawowej, powstałej w wyniku przekształcenia dotychczasowego gimnazjum. W uzasadnieniu opinii zamieszczono jedynie ogólne stwierdzenia odnoszące się do skutków jakie wystąpią w przypadku wprowadzenia proponowanych zmian w uchwale: zmniejszenie obwodów szkół podstawowych funkcjonujących w systemie dwuzmianowym lub zagrożonych dwuzmianowością, zmiany w sposób trwały zabezpieczą właściwe warunki kształcenia, wychowania i opieki uczniom obecnym i przyszłym, umożliwią skrócenie drogi do szkoły. Nadto proponowane zmiany pozytywnie wpływają na bezpieczeństwo uczniów, ład organizacyjny oraz warunki sprawowania nadzoru pedagogicznego przez dyrektora szkoły. Z treści opinii nie wynika, co legło u podstaw zawartych w niej twierdzeń. Tym samym uznać należy, że stwierdzenia te mają charakter generalny i nie mają podstaw w żadnych analizach czy ustaleniach. W tym miejscu podzielić należy zarzuty sformułowane w skardze, że w zaskarżonej opinii nie zamieszczono uzasadnienia dla formułowanych w niej tez, a tym samym opinia ta nie spełnia wymagań stawianych aktowi nadzoru. Podkreślić należy, że wypowiadający się w sprawie Kurator, w odpowiedzi na skargę zamieścił szerokie rozważania odnoszące się do formułowanych w opinii tez jak również dołączył wyniki analiz, które leżały u podstaw sporządzonej opinii. Przyjdzie w tym miejscu stwierdzić, że działania te nie mogły odnieść skutku, ponieważ przedmiotem kontroli ze strony tutejszego Sądu była opinia [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...]r. zmieniona opinią z dnia [...] r., a nie zestaw materiałów, którymi dysponował organ nadzoru w momencie jej sporządzania, ponieważ wówczas Sąd wszedłby w rolę przypisaną organowi nadzoru. W przypadku przedmiotowej opinii dostrzec należy dwa aspekty w niej występujące. Pierwszy związany jest z oceną zgodności przedmiotowej uchwały z przepisami i w tym zakresie opinia [...] Kuratora Oświaty jest czytelna, gdyż w sposób jednoznaczny wskazuje się w niej, że gmina nie dopuściła się naruszenia żadnego przepisu prawa. Drugi aspekt tej opinii związany jest z oceną w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4 przywołanej ustawy, także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy. Ten zakres opinii wykracza poza kryterium legalności oceny działań organów gminy, a przedłożone wraz z odpowiedzią na skargę materiały jak również sama odpowiedź na skargę wskazują na to, że Kurator wszedł w rolę organów gminy i podjął działania zmierzające do zapewnienia możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy. W świetle przeprowadzonych rozważań poddana sądowej kontroli opinia musiała być wyeliminowana z porządku prawnego, ponieważ wydana została przez organ, którego kompetencje w zakresie sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego wykraczają poza uprawnienia opiniodawcze, przewidziane ustawą ustrojową, ponadto w opinii tej organ ten wyszedł poza kryterium legalności a prezentując swoje stanowisko, co do treści opiniowanej uchwały dopuścił się naruszenia samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Nadto w opinii tej zamieszczono wiążące wskazówki dla organu gminy, jednakże nie poparto ich odpowiednią argumentacją, którą zamieszczono dopiero w odpowiedzi na skargę. O kosztach postępowania nie orzekano, ponieważ do zamknięcia rozprawy nie wystąpiono o ich zasądzenie. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. mr