IV SA/Gl 394/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci schronienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku. nr [...]; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 20,40 zł (słownie: dwadzieścia złotych 40/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie 106 ust. 4, art. 3 ust. 4 w związku z art. 39 ust. 1, 2,art. 110 ust. 8 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) Prezydent Miasta C. postanowił odmówić J.W. przyznania pomocy w postaci schronienia w Przytulisku dla Bezdomnych Mężczyzn w C., ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 stycznia 2013 r. strona zwróciła się z prośbą o udzielenie pomocy w postaci schronienia. Organ wskazał, że nie ma możliwości udzielenia pomocy w powyższej formie, ponieważ nie odpowiada to celom i możliwościom MOPS w C. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji J.W. domagał się zmiany decyzji, zgodnie z jego wnioskiem. Wskazał m.in. na "sztampowość" jej uzasadnienia, "które można odczytać jedynie jako wyraz lekceważenia godności człowieka". Wskazał, że informacja, iż MOPS w S. może mu udzielić pomocy w postaci "bytu mieszkaniowego" nie została potwierdzona jakimkolwiek dokumentem. Podkreślił, że na terenie C. od wielu lat kontynuuje leczenie, a w S. nie ma specjalistycznych placówek o tym samym charakterze i musiałby jeździć na leczenie do K., K. lub P. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 17 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 2 ust. 1, art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt. 3 ustawy o pomocy społecznej, do zadań własnych Gminy należy prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki. Organ odwoławczy podniósł, że na podstawie materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy ustalono, że w dniu 15 stycznia 2013 r. J.W. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o udzielenie pomocy w postaci schronienia w Przytulisku dla Bezdomnych Mężczyzn w C. przy ul. [...]. Wskazał, że w toku przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego ustalono, że J.W. na stałe zameldowany jest w miejscowości S., ul. [...]. Gmina S. jest zatem właściwą miejscowo (jako gmina ostatniego zameldowania zainteresowanego) do załatwienia jego wniosku. Jednocześnie podniesiono, iż organ I instancji ustalił, że w S. w/w ma możliwość otrzymania pomocy w postaci schronienia, propozycję w tym zakresie organ wielokrotnie przedstawiał zainteresowanemu. MOPS w S. na swoim terenie dysponuje bowiem placówką dla bezdomnych i w/w ma możliwość z tej formy pomocy skorzystać bezpłatnie. Reasumując Kolegium wskazało, że biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz fakt braku miejsc noclegowych we wskazanym schronisku należało podzielić stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący J.W. zarzucił organom rażącą obrazę przepisów postępowania oraz rażące naruszenie prawa materialnego. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznanie mu prawa do pomocy społecznej w postaci schronienie w przytulisku lub schronisku dla bezdomnych mężczyzn w C. na okres uzyskania własnego lokalu. Podniósł, że spełnia wszystkie wymogi ustawy aby taką pomoc otrzymać. Podkreślił, że od roku 1997 nie jest zameldowany w S., a po wymeldowaniu się ze S. ul. [...] został zameldowany pod adresem S [...] gmina N. pow. M. woj. [...] i z tego miejsca został wymeldowany i do chwili obecnej nie jest nigdzie zameldowany. Podniósł, że faktem jest że MOPS w C. od 2011 proponował mu przeniesienie się do S., lecz były to informacje ustne. Podkreślił, że na terenie C. mieszka od 1997 roku i tu prowadził działalność gospodarczą która została zdewastowana przez funkcjonariuszy państwowych. Podkreślił, że od stycznia 2013 roku pomocą społeczną objęty zostałem przez MOPS w S. Podniósł, iż od wielu lat jestem leczony [...], na choroby serca i układu krążenia, a od 21 stycznia 2013 przebywa na oddziale dziennym Szpitala [...] w C. ul. [...] w C. Na zakończenie skarżący wskazał, że nie prawdą jest, że na terenie C. brak jest miejsc w schroniskach dla bezdomnych mężczyzn, a on musi pomimo schorzeń spać na betonowej posadzce w ogrzewalni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło oddalenie skargi, powtarzając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga J.W. zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja zapadła bez przeprowadzenia potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów, właściwej ich oceny, poprawnych rozważań faktycznych, które znalazły dostateczny wyraz w jej motywach. Uzasadnienia decyzji zapadłych w sprawie nie spełniają w sposób oczywisty wymogów stawianych przez art. 107 § 1 k.p.a. Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do przytoczenia treści czterech przepisów ustawy o pomocy społecznej, powołanie się na nieudokumentowane w żaden sposób ustalenia organu I instancji, że skarżący zameldowany jest w S., niczym nieudokumentowane (nawet notatką służbową) ustalenia poczynione z pracownikiem MOPS w S. oraz w żaden sposób nieudokumentowane twierdzenie organu I instancji, że w schronisku w C. brak jest miejsc. Z kolei uzasadnienie organu pierwszej instancji – które trudno nawet nazwać "szczątkowym" - ogranicza się do nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że nie ma możliwości udzielenia pomocy skarżącemu w żądanej formie, ponieważ nie odpowiada to celom i możliwościom MOPS w C., a zgodnie zaś z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tego typu uzasadnienia wskazują na niedbałość organu odwoławczego oraz absolutnie rażącą niedbałość organu I instancji w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli. Podkreślić trzeba, że wbrew swym obowiązkom organ odwoławczy nie odniósł się konkretnie do żadnego z argumentów odwołania. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy zasadniczo nie odniósł się do większości argumentów odwołania. Co do meritum sprawy należy wskazać co następuje. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Co się tyczy decyzji organu pierwszej instancji należy wskazać, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Takich kroków zaś w niniejszej sprawie nie podjęto. W aktach sprawy znajdują się bowiem jedynie wniosek skarżącego o udzielenie pomocy, aktualizacja wywiadu środowiskowego orz orzeczenie o niepełnosprawności. Nie ma w tych aktach jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego okoliczności na które wprost powołuje się organ odwoławczy - faktu zameldowania skarżącego w miejscowości S., czy też dokumentu uprawdopodabniającego brak miejsc w schronisku w C. (którym to okolicznością w skardze przeczy sam skarżący). Na marginesie - godzi się zauważyć - że analizując treść wywiadu środowiskowego, można odnieść wrażenie, że przyczyną odmowy udzielenia schronienia skarżącemu nie był brak miejsc w schronisku w C., a okoliczność, iż MOPS w S. nie pokryje kosztów pobytu skarżącego w schronisku w C. (co wprost wyartykułowano w tym dokumencie). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). Reasumując, w rozpoznawanej sprawie powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu wobec naruszenia zasad dotyczących postępowania dowodowego stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Wskazane uchybienia uniemożliwiają bowiem kontrolę sądową podjętego rozstrzygnięcia pod kątem oceny przesłanek merytorycznych. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, wyjaśni na jakich ustaleniach faktycznych oparł swoje rozstrzygnięcie oraz ustosunkuje się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a. a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.. Przy tym organ będzie miał na uwadze, że zgodnie z art. 101 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy, w której prowadzi się postępowanie w sprawie przyznania pomocy, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a przepisy tej ustawy nie utożsamiają miejsca zameldowania i zamieszkania. Stąd też o przyznaniu świadczenia przesądza miejsce zamieszkania (faktycznego przebywania). Organ zważy także na fakt, że w przypadku niecierpiącym zwłoki pomocy udziela gmina miejsca pobytu osoby potrzebującej pomocy (art. 101 ust. 3 omawianej ustawy). Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 cyt. ustawy.