IV SA/Gl 396/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T., orzekł, że wobec J.M. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W wyniku rozpoznania odwołania – w dniu [...] decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. uchylił wymienioną decyzję organu odwoławczego wskazując, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, należy zwrócić się do organu I instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia poziomu hałasu w miejscach wykonywania pracy przez skarżącego. Ponadto organ odwoławczy został zobowiązany do uzyskania orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy uwzględniającego uzupełnione ustalenia dotyczące narażenia zawodowego. W konsekwencji powyższego wyroku, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 235¹ Kodeksu pracy orzekł, że wobec J.M. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869 ), zwanego dalej również rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku oceny warunków pracy skarżącego, nie stwierdzono, że rozpoznana u niego choroba słuchu, została spowodowana działaniem hałasu występującego w środowisku pracy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł okoliczności dotyczące jego narażenia zawodowego. Ponadto wniósł o powołanie biegłego w celu ustalenia narażenia zawodowego na jego stanowiskach pracy. Wskazał, że przez 43 lata pracował w hałasie, który przekraczał normy, lub był nieco niższy od norm. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 235¹ Kodeksu pracy oraz § 8 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił obszerne sprawozdanie z dotychczasowego postępowania i wskazał, że skarżący w okresie od [...] do [...], pracował w warunkach stwarzających ryzyko uszkodzenia słuchu, natomiast w okresie od [...] do [...] poziom hałasu w jego środowisku pracy nie stwarzał ryzyka powstania przewlekłego urazu akustycznego. Organ dodał, że analiza danych dotyczących narażenia zawodowego skarżącego wykazała, iż był eksponowany na hałas ponadnormatywny jedynie przez 2 lata, a od [...] r. nie był narażony na hałas o poziomach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Następnie organ podniósł, że badania przeprowadzone w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. - Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wykazały, iż stan narządu słuchu skarżącego, mimo iż spełnia kryteria medyczne uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, to jednak ze względu na brak udokumentowanego narażenia zawodowego na ponadnormatywny hałas, nie daje podstaw do przyjęcia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy stwierdzonym niedosłuchem a warunkami pracy zawodowej. Ponadto organ dodał, że w postępowaniu toczącym się po wyroku WSA, skarżący był badany w Instytucie Medycyny Pracy. W uzupełnionym orzeczeniu z dnia [...] lekarze specjaliści orzekli o braku podstaw do rozpoznania zawodowego obustronnego, trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Organ dodał, że przeprowadzona diagnostyka audiologiczna, wykazała obustronny niedosłuch odbiorczy o lokalizacji ślimakowej i podwyższenie progu słuchu obliczone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2,3 kHz wynoszące - dla ucha prawego – 53 dB, dla ucha lewego - 45 dB. Jednakże wskazał, że z uzupełnionego dochodzenia epidemiologicznego wynika, iż J.M., co najmniej od [...] r. nie był narażony na działanie hałasu przekraczającego normy dopuszczalne, jak i wartości progowe (80 dB) Natomiast narażenie w okresie wcześniejszym, w tym w latach [...] musiałoby skutkować uszkodzeniem słuchu w okresie do dwóch lat od ustania takiego narażenia. Organ podkreślił, że lekarze orzecznicy IMP wyjaśnili, że stwierdzone podczas badania w Instytucie, uszkodzenie słuchu, wobec braku narażenia na ponadnormatywne natężenie hałasu w latach [...], nie może być łączone z pracą zawodową. W podsumowaniu organ dodał, że zdaniem lekarzy orzeczników IMPiZŚ w S. – dane o narażeniu zawodowym a priori wykluczają możliwość rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu, a stwierdzone u niego schorzenia samoistne (cukrzyca, nadciśnienie tętnicze, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego) wskazują inne – pozazawodowe – przyczyny niedosłuchu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J.M. podniósł zarzut, że bezpodstawne jest stwierdzenie organu, iż od [...] r. nie był narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu. Wskazał, że podczas jego zatrudnienia na stanowisku konserwatora centrali telefonicznej, dokonano pomiaru natężenia hałasu, jednak wyniki tych pomiarów nie zostały odszukane, pomimo, że zgodnie z przepisami, powinny być przechowywane przez okres 40 lat. Dodał, że w latach [...] pracował w charakterze konserwatora centrali telefonicznej, na której panował bardzo duży hałas. Skarżący zarzucił, że ustalenia dotyczące narażenia na hałas, nie zostały oparte na wynikach pomiarów, a jego zeznania oraz zeznania świadka, nie zostały wzięte pod uwagę. Podniósł, że zgodnie z przepisami kodeksu pracy, miały być wykonane badania natężenia hałasu. W tym zakresie wskazał, że stwierdzenia, iż nie był to ponadnormatywny hałas, muszą być udokumentowane wynikami badań, a takich badań nie przeprowadzono. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd miał na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 z 2009 r., poz. 869), zwanego dalej również rozporządzeniem w sprawie chorób zawodowych, w tym treść § 11 ust. 1, który stanowi, że do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało bowiem wszczęte przed datą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. (tj. przed 3 lipca 2009 r.). Podkreślenia wymagało, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja zawarta w art. 235¹ Kodeksu pracy, zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zatem zrealizowanie dwóch warunków: rozpoznanie schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono - bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem - spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. W ramach oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji podkreślenia jednak przede wszystkim wymagało, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, stanowiła już przedmiot oceny sądowej. Wobec tego uwzględnić należało, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 366/09, uwzględnił bowiem skargę J.M. i uchylił poprzednią decyzję organu odwoławczego. Jednocześnie wymienił we wskazaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku, pominięcia organu w zakresie istotnych w sprawie ustaleń dotyczących narażenia zawodowego. W tej kwestii przede wszystkim wskazał, że według stwierdzeń organu, wykonywanie pracy przez skarżącego nie było związane z narażeniem na hałas, ponieważ w miejscu jego pracy poziom hałasu nie przekraczał dopuszczalnych norm. W związku z tym organ został zobowiązany do przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia poziomu hałasu w miejscach wykonywania pracy przez skarżącego oraz do uzyskania orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy uwzględniającego uzupełnione ustalenia w zakresie narażenia zawodowego. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, organ odwoławczy stwierdził – podobnie jak przed datą cytowanego wyroku WSA w Gliwicach – że uszkodzenie słuchu skarżącego, pomimo że spełnia kryteria medyczne uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu - wobec braku narażenia na ponadnormatywne natężenie hałasu w latach [...] - nie może być łączone z pracą zawodową skarżącego. Jednakże organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie są podstawy jego ustaleń, dotyczących poziomu natężenia hałasu w wymienionym okresie. Poza tym nie wskazał podstaw wykluczenia stwierdzenia choroby zawodowej w sytuacji, w której narażenie zawodowe dotyczyłoby hałasu nie przekraczającego określonych norm. Jest to szczególnie istotne pominięcie, gdyż według cytowanych wyżej przepisów kodeksu pracy, stwierdzenie choroby zawodowej nie zostało uzależnione od wystąpienia określonych wartości w zakresie natężenia hałasu. W związku z tym w orzeczeniach sądowych wielokrotnie wyrażona została ocena, że w tej kwestii należy uwzględniać indywidualne cechy organizmu ludzkiego – i ma to szczególnie istotne znaczenie w razie stwierdzenia braku przekroczenia określonych norm. Ponadto podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż według lekarzy orzeczników Instytutu Medycyny Pracy – dane o narażeniu zawodowym "a priori" wykluczają możliwość rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu skarżącego. W tym zakresie podnieść należało, że przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego ostatecznie należy do organów inspekcji sanitarnej (a więc nie do jednostek orzecznictwa medycznego), które powinny zastosować się do norm zawartych w art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy oraz w przepisach rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznać zatem należało, że cytowane stwierdzenia organu odwoławczego nie czynią zadość jego obowiązkom w zakresie wskazania ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w zakresie wykonania wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło zatem do naruszenia art. 7 K.p.a., regulującego jedną z podstawowych zasad postępowania, zgodnie z którą organy administracji przy rozpatrywaniu spraw zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a także art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący oraz dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego. W konsekwencji tego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy naruszył cytowany wyżej art. 153 P.p.s.a. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że brak wskazania przez organ odwoławczy ustaleń i ocen w wymienionym wyżej zakresie – zwłaszcza wobec treści wskazań Sądu - stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji uwzględni powyższe wskazania, w tym przede wszystkim w zakresie obowiązku wykonania wytycznych wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2009 r. Ponadto organ uwzględni, że według cytowanych wyżej przepisów, stwierdzenie choroby zawodowej nie zostało uzależnione od wystąpienia określonych wartości w zakresie natężenia hałasu i wobec tego - w tej kwestii należy uwzględniać indywidualne cechy organizmu ludzkiego. W wyniku rozpoznania sprawy organ wskaże w uzasadnieniu rozstrzygnięcia istotne oceny i ustalenia oraz określi – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - na jakiej podstawie uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich przyczyn ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich powodów odmówił wiary poszczególnym dowodom. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności - jako utrzymująca w mocy decyzję o stwierdzeniu braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a. bu