IV SA/Gl 399/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), skierował na kontrolne badania lekarskie J. B. (B.), posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii [...]. W uzasadnieniu tej decyzji powołał się na okoliczność, iż wobec strony w dniu [...] r. wpłynął wniosek z Prokuratury Rejonowej w R. z dnia [...] r. w celu stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, bowiem z opinii [...] sporządzonej dla potrzeb postępowania karnego o sygn. akt [...] wynika, że rozpoznano u niej "[...]" (cytat). W związku z tym wnioskiem, w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w zakresie stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami. W rezultacie jego przeprowadzenia organ administracji pierwszej instancji uznał, że istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony mogące powodować jej niezdolność do kierowania pojazdami i mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu drogowego, ochronę życia i zdrowia użytkowników drogi, jak i samej strony koniecznym jest poddanie jej badaniu lekarskiemu w celu stwierdzenia istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz pouczył adresata decyzji, że na badania należy zgłosić się w ciągu 30 dni od dnia jej otrzymania. W odwołaniu złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. J. B. zażądał uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wyznaczenia niezależnego biegłego [...], który zbada jego stan zdrowia oraz poinformował o błędzie w pisowni jego nazwiska. Wskazał, że posiada prywatną opinię [...] z której wynika, iż nie występują u niego żadne [...] uzasadniające odebranie mu prawa jazdy i dlatego nie stanowi zagrożenia dla ruchu drogowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo o ruchu drogowym i § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań kierowców. Wywiódł, iż takie skierowanie na badania lekarskie w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, wobec uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia danej osoby, dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nasuną się zastrzeżenia co do stanu zdrowia w stosunku do niej, jako osoby kierującej pojazdami mechanicznymi. Regulacja ta wymaga zatem informacji, która jednoznacznie wskazuje na taki rodzaj zastrzeżeń, nie tylko na możliwość ich występowania. Przy czym nie wystarczą tylko wątpliwości, że dana osoba może być w takim stanie, że nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu, musi bowiem istnieć coś więcej niż wątpliwość. Okoliczności sprawy muszą wskazywać z dużą dozą prawdopodobieństwa, że w stosunku do kierującego występują przeciwwskazania zdrowotne do jego dalszego udziału w ruchu drogowym w takim charakterze. Tym samym jeśli organ administracji poweźmie wiarygodną informację o takich zastrzeżeniach o stanie zdrowia danej osoby, to przed wydaniem skierowania na badania lekarskie winien te wszystkie okoliczności rozważyć, również te wzięte pod uwagę z urzędu. Organ odwoławczy uznał, że do skierowania na badania kontrolne nie jest wystarczająca sama informacja wskazująca na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych, ale jest konieczne postępowanie dowodowe. Zaakcentował, że nie wystarczą same wątpliwości, ale musi istnieć duża doza prawdopodobieństwa. Jednocześnie nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującego, że dopiero kolejne badanie doprowadzi do odpowiedzi, czy występują u niego te przeciwwskazania. Podniósł, że dopiero w toku postępowania administracyjnego organ jest obowiązany ocenić, czy zebrane informacje mogą stanowić podstawę do skierowania na badania lekarskie, co w rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane. Zauważył, że przekazana przez Prokuratora Rejonowego w R. informacja była w istocie w części informacją lakoniczną, bowiem w opinii biegli lekarze [...] zgodnie stwierdzili, że odwołujący jest osobą sprawną [...] i nie zdradza objawów [...], [...], czy też cech [...]. Zatem nie można przyjąć, że każdy przypadek leczenia [...] może być podstawą skierowania na badania lekarskie, bowiem chodzi tu o takie zastrzeżenia, które mogą powodować niezdolność prowadzenia pojazdów, co nie zostało w jakikolwiek sposób wykazane w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący Prokurator Rejonowy w R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo o ruchu drogowym. Przywołał opisane powyżej okoliczności faktyczne sprawy i uznał, że działa profilaktycznie tak, aby zapobiec sytuacji, w której osoba nie spełniająca wymagań zdrowotnych nie była posiadaczem prawa jazdy. Zaznaczył, że odwołującemu postawiono zarzut z art. 207 § 1 Kodeksu karnego, a opinia biegłych [...] spełnia wymagania wiarygodnej informacji, o której mowa w § 2 ust. 5 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Nadto, z opinii tej wynika, ze odwołujący nie cierpi na [...] i jest [...] sprawny, ale zdiagnozowano u niego [...] i [...], co było przyczyną jego hospitalizacji w Państwowym Szpitalu A w R. w okresie od dnia [...] do dnia [...] r. Wobec powyższego organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania decyzji administracyjnej poprzez związanie treścią art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo o ruchu drogowym, W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w zależności od rodzaju naruszenia - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa. Zauważyć przyjdzie, że została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazała wprost, jakie okoliczności sprawy należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu, a nie tylko ograniczyła się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu podstawę prawną do skierowania na badania lekarskie stanowią zarówno przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako ustawa prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), wydanego na podstawie art. 123 tej samej ustawy, regulujące kwestie związane z poddaniem się kontrolnemu badaniu lekarskiemu. Stosownie zatem do treści art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo o ruchu drogowym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega między innymi kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Przepis ten został tak zredagowany, że po pierwsze, musi istnieć przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia", a po drugie muszą być one potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania, które dopiero kończy decyzja o skierowaniu na badania lekarskie. Natomiast w § 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie badań kierowców precyzuje, że starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Zgodnie z wyjaśnieniem zamieszczonym w Słowniku języka polskiego (Wyd. PAN W-wa 1981, t. III str. 963) "zastrzeżenie" to uwaga wyrażająca krytykę lub wątpliwość dotyczącą jakiegoś szczegółu, słabej strony czegoś, mimo ogólnej oceny pozytywnej. Przyjmując powyższe znaczenie dla potrzeb niniejszej sprawy nie sposób twierdzić, że wystarczy, aby zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego mógł skutecznie zgłosić jakikolwiek podmiot. Zastrzeżenia te winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji wiąże się z obowiązkiem starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu do czuwania nad tym, aby dopuszczeni do ruchu byli tylko ci kierowcy, którzy potrafią bezpiecznie prowadzić pojazd. Jednak obowiązek ich rozważenia i oceny należy do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami a nie do innego podmiotu. Zatem organ ten nie powinien automatycznie wydawać decyzji w tym przedmiocie, ale ustalić i rozważyć jej potrzebę na podstawie całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 678/04, nie publikowany). Z treści powołanych przepisów wynika zatem zakres postępowania dowodowego, jakie powinno być przeprowadzone przed wydaniem skierowania. To postępowanie powinno wykazać, że na skutek wiarygodnej informacji istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby, mogące powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Jeżeli postępowanie dowodowe potwierdzi istnienie zastrzeżeń – właściwy organ administracji kieruje na badania. Rzeczą organu przed skierowaniem na badania jest stwierdzić, że informacja jest wiarygodna oraz, że istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że dla bezpieczeństwa ruchu niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami, miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszym, kiedy już z takich uprawnień korzystają. Jednakże w ocenie Sądu wymagane przepisem art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo o ruchu drogowym zastrzeżenie co do stanu zdrowia musi zostać przynajmniej uprawdopodobnione i nie jest wystarczająca sama informacja wskazująca na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych, ale jest konieczne w tym zakresie przeprowadzenie postępowania dowodowego, na co wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. Zatem podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko przesłanki ustalone w sposób niewątpliwy i takie okoliczności, które będą uprawdopodobniały istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność [...] do kierowania pojazdami i to z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazujące na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Może to być np. pochodząca z różnych źródeł informacja o pogorszonym stanie zdrowia tej samej osoby, bądź objawy chorobowe świadczące o zaistnieniu przeciwwskazań do wydania prawa jazdy. Nie wystarczy zatem wzbudzenie wątpliwości, jak również nasunięcie przypuszczeń, że istnieją być może realne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, ale musi istnieć duża doza ich prawdopodobieństwa, czyli istnieć coś więcej niż wątpliwość. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby okoliczność pogorszenia się stanu zdrowia uczestnika postępowania została uprawdopodobniona. Powołanie się na okoliczność, że uczestnik leczy się [...] i był poddany badaniom [...] do sprawy [...] z rozpoznaniem [...] oraz przebywał w szpitalu nie uzasadniało przyjęcia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do jego kierowania pojazdami, ale tylko zobowiązywało do ich rozważenia. Zauważyć przyjdzie, że uczestnik postępowania przebywał w szpitalu w miesiącu [...] r., a opinia [...] została sporządzona w dniu [...] r. i powstała w wyniku przeprowadzonego badania oraz zapoznania się ze szpitalną dokumentacją medyczną. Zatem skoro wniosek skarżącego skierowany został do organu pierwszej instancji w dniu [...] r., czyli po upływie [...] roku od czasu pobytu w szpitalu uczestnika postępowania, to mógł jedynie stanowić sygnał do wszczęcia stosownego postępowania i rozważenia wątpliwości, czy uczestnik postępowania może być w takim stanie zdrowia, że nie gwarantuje bezpieczeństwa prowadzenia pojazdu, ale nie mógł stanowić wiarygodnej informacji w rozumieniu § 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców. Odnosząc się do treści skargi należy podkreślić, że organ odwoławczy miał obowiązek wnikliwego rozpatrzenia sprawy w zakresie dyspozycji zawartej w treści art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo o ruchu drogowym badaniu lekarskiemu, w szczególności rozważenia i ustalenia czy w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem przez uczestnika postępowania, co zdaniem Sądu wobec braków uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie nie mógł sam dokonać i dlatego prawidłowo uczynił przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W tej sytuacji obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie rozstrzygnąć sprawę według stanu faktycznego istniejącego na dzień orzekania, czy spełnione zostały w sprawie przesłanki z § 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców uprawniające do wydania decyzji w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo o ruchu drogowym i wykonanie wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym celu organ ten obowiązują wszystkie reguły postępowania administracyjnego, a w szczególności mają tu zastosowanie przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które zobowiązują organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ ten powinien więc ustalić nie tylko to, jakie dowody zostały zgromadzone w sprawie, i dokonać ich oceny, ale także rozstrzygnąć, czy na podstawie tych dowodów istnieją podstawy do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie o czym stanowić mogą tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności uczestnika postępowania, jako kierującego pojazdem. Organy administracji publicznej nie są bowiem uprawnione do dawania wiary każdej informacji prowadzącej do wszczęcia procedury kierowania na badania kontrolne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r. Sygn. I OSK 79/05, Lex 191003). W tym stanie rzeczy, należy uznać, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa z uwagi na powołane przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym i wydane na ich podstawie rozporządzenie wykonawcze w sprawie badań lekarskich kierowców oraz nie naruszyła przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.