IV SA/Gl 402/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. ref. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Straży Granicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. R.M. zwrócił się do Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. o uchylenie decyzji w sprawie [...] nr [...] oraz sprostowanie świadectwa służby z dnia [...]r. Wskazał, że w okresie od [...]r. do [...]r. pełnił obowiązki [...], a tymczasem w świadectwie służby stwierdzono, że w dniu [...] zajmował stanowisko [...]. Wyjaśnił, że w terminie 7 dni nie wystąpił o sprostowanie świadectwa służby, gdyż nie wiedział o różnicy w uposażeniu istniejącej pomiędzy tymi stanowiskami. Komendant Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. w piśmie z dnia [...]r. nr [...] uznał żądanie R.M. za nieuzasadnione. W motywach zajętego stanowiska organ wskazał na niedotrzymanie terminu wystąpienia z wnioskiem w przedmiotowym zakresie. Stwierdził, że zgodnie z rozkazem personalny Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. [...] nr 1[...] z dnia [...]r., ostatnim zajmowanym przez R.M. stanowiskiem przed [...] było stanowisko [...][...], etat [...],[...] grupa zaszeregowania. Ponadto podniósł, że w/wym. nie żądał, aby w świadectwie służby podać informacje o wysokości i składnikach uposażenia. W piśmie tym zawarto jednocześnie informację o organie właściwym do uchylenia decyzji [...]. Pismem z dnia [...]r. R.M. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu o "przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego". W uzasadnieniu podał, że od dnia [...]r. jest [...] funkcjonariuszem Straży Granicznej. Po kilku miesiącach przebywania na [...] dowiedział się, iż został oszukany finansowo przez Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. Wskazał, że od [...]r. zostały mu powierzone obowiązki [...] natomiast fikcyjnie Komendant "zawiesił" go na etacie [...] w związku z czym pobierał wynagrodzenie o 4 grupy zaszeregowania niższe. Z powyższego nie zdawał sobie sprawy, gdyż jego bezpośredni przełożony, tj. Naczelnik Wydziału Ochrony Granicy Państwowej wręczył mu pisemny zakres obowiązków [...]. Po podpisaniu tego dokumentu był przekonany, że jest wynagradzany zgodnie z tym stanowiskiem. W wydanym mu świadectwie służby nie uwzględniono faktycznie zajmowanego przez niego stanowiska służbowego w okresie służby. Przyznał, że w ustawowym terminie nie wystąpił o sprostowanie świadectwa służby, gdyż nie wiedział o różnicy w uposażeniu pomiędzy stanowiskiem [...] a stanowiskiem [...]. Wskazał, że od pisemnej odpowiedzi Komendanta z dnia [...]r. odwołał się w tej sprawie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, od którego w dniu [...]r. otrzymał odpowiedź podtrzymującą stanowisko Komendanta Ś. Oddziału. W odpowiedzi na skargę Komendant Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wskazał, że skarżący rozkazem personalnym Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...]r. został mianowany na stanowisko [...] w K., etat [...] grupa zaszeregowania, zaś służbę na tym stanowisku pełnił do dnia [...]r. Następnie rozkazem personalnym nr [...] z [...]r. mianowany został na stanowisko [...], etat [...] w [...] gr. zaszeregowania, a następnie [...] w [...] gr. zaszeregowania (rozkaz personalny nr [...] z dnia [...]r.). Służbę na tym stanowisku pełnił do chwili [...], tj. do dnia [...]r. Ponadto wyjaśnił, że z dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych wynika, że Naczelnik Wydziału Ochrony Granicy Państwowej dodatkowo zlecił R.M. w dniu [...]r. wykonywanie niektórych obowiązków [...], w związku z czym był on dodatkowo wynagradzany okresowym podnoszeniem dodatku specjalnego. Podkreślił, że w trakcie służby nie dokonywano zmiany stanowiska i zaszeregowania w/wym. oraz, że znał on swoje stanowisko, zakres obowiązków i wysokość uposażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt. IV SA/Gl 245/04 odrzucił skargę na decyzję Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie sprostowania świadectwa służby, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wniesioną z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Następnie na skutek wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. w sprawie sprostowania świadectwa służby, postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt. IV S.A./Gl 245/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywrócił termin do dokonania tej czynności procesowej. Skarżący w skardze załączonej do wniosku podtrzymał dotychczas sformułowane zarzuty i wnioski w sprawie sprostowania świadectwa służby. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, które, jak podniósł, wywodzi z treści zarządzenia nr [...] z dnia [...]r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także ze stanowiska przedstawionego w piśmie Komendanta Głównego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z e zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd może zaskarżona decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dzu. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania rozstrzygnięcia w sprawie, funkcjonariusz [...] otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby. Z kolei art. 50 ust. 2 stanowi, że funkcjonariusz może żądać sprostowania świadectwa służby. Natomiast w myśl art. 50 ust. 3 tej ustawy szczegółowe dane, które należy podać w świadectwie służby, a także tryb wydawania i prostowania świadectw służby określa Minister Spraw Wewnętrznych. Na mocy wskazanego upoważnienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał zarządzenie Nr 12 z dnia 17 marca 1997 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków funkcjonariuszy straży granicznej (Dz. Urzęd. MSWiA Nr 3, poz. 31). Należy wskazać, że zarządzenie to zawierało wzór świadectwa służby, z treści którego wynika, że w świadectwie tym zamieszcza się informację o zajmowanym stanowisku lub pełnionej funkcji w dniu [...]. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii sprostowania świadectwa służby w zakresie określenia stanowiska, jakie skarżący zajmował przed [...]. Skarżący twierdzi bowiem, iż od [...]r. do dnia [...] tj. do [...]r. faktycznie wykonywał obowiązki [...], natomiast wskazane w świadectwie służby stanowisko [...], wprawdzie wynikało z aktu mianowania, jednakże miało charakter fikcyjny. Stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej jest administracyjnym stosunkiem uregulowanym w pełni przepisami ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z art. 43 tej ustawy stosunek służbowy powstaje z drodze mianowania. Natomiast rozwiązanie stosunku służbowego następuje na skutek zwolnienia ze służby w przypadkach określonych w art. 45 cyt. ustawy. Stosownie do art. 36 tej ustawy mianowanie funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenie oraz zwalnianie z tych stanowisk następuje w drodze decyzji, od której funkcjonariuszowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Zgodnie z § 5 cyt. wyżej zarządzenia, decyzje w sprawach osobowych funkcjonariuszy wydaje się w formie rozkazu personalnego. Z kolei § 1 pkt 5 zarządzenia stanowi, iż sprawy osobowe oznaczają sprawy związane z powstaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści uprawnieniami i obowiązkami funkcjonariuszy. Z akt osobowych skarżącego wynika, że na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. nr [...] z dnia [...]r. R.M. mianowany został na stanowisko [...], etat [...] w [...] grupie zaszeregowania, a następnie [...] w [...] grupie zaszeregowania, zgodnie z rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]r. Z kolei w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...]r. wydanym, na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 i art. 49 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przez Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. określono, że skarżący zostaje [...] w Wydziale Ochrony Granicy Państwowej, [...], etat [...] w [...] grupie zaszeregowania. W rozkazie tym wskazano również wysokość uposażenia i dodatku służbowego. Zatem tak określone stanowisko było stanowiskiem, jakie skarżący zajmował przed zwolnieniem ze służby. Skoro, jak wyżej wskazano, stosunek służbowy funkcjonariusza straży granicznej jest stosunkiem administracyjnym, to w razie rozwiązania takiego stosunku podstawy do wydania świadectwa służby należy upatrywać w regulacji art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego zaświadczeń. Świadectwo służby stanowi w istocie urzędowe potwierdzenie faktów i stanu prawnego stanowiących treść decyzji, a także innych faktów istotnych dla interesu prawnego zwolnionego. Świadectwo to jest odzwierciedleniem przebiegu służby, zaś przebieg tej służby kształtowany jest między innymi poprzez akty będące decyzjami administracyjnymi. To jakie stanowiska skarżący zajmował w okresie pełnienia służby wynika z decyzji o mianowaniu, które nie były przez niego kwestionowane. Z kolei decyzja o [...] stanowi o miejscu pełnienia służby i zajmowanym przez niego stanowisku przed [...]. Z akt osobowych nie wynika, aby skarżący odwołał się od tej decyzji, pomimo zawartego w niej pouczenia o prawie wniesienia odwołania. Powyższe oznacza, iż nie podważał on we wskazanym trybie, że [...] z innego stanowiska służbowego ([...]) niż to, które, w jego ocenie, w rzeczywistości zajmował ([...]) poprzez ukształtowany zakres czynności jakie wykonywał. Okoliczność, że skarżący akceptował ten stan rzeczy, bowiem nie wiedział o różnicy w uposażeniu między tymi stanowiskami, nie ma wpływu na ocenę żądania zmiany świadectwa służby. Należy stwierdzić, że żądanie sprostowania świadectwa służby w przedmiotowym zakresie w istocie rzeczy zmierza do zmiany treści decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego. Natomiast organ orzekający, podobnie jak i Sąd w postępowaniu o sprostowanie świadectwa służby nie jest uprawniony do oceny legalności tej decyzji. Dopóki wskazana decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ma charakter wiążący w zakresie w jakim określa, że stanowiskiem jakie zajmował skarżący było stanowisko [...]. Zatem strona chcąc doprowadzić do zmiany zamieszczonych w świadectwie służby danych, które zostały objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, powinna najpierw na drodze prawnej doprowadzić do jej weryfikacji. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu o braku podstaw do sprostowania świadectwa służby wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia jest lakoniczne, jednakże pomimo tego uchybienia nie można stwierdzić, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba natomiast nadmienić, że po wejściu w życie Konstytucji RP, co nastąpiło w dniu 17 pazdzierika 1997 r., zarządzenia nie stanowią już źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, zarządzenia ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Nie mogą one stanowić podstawy wydania decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa zgodnie z art. 87 Konstytucji są wyłącznie Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W tej sytuacji z dniem wejścia w życie Konstytucji zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 12 z dnia 17 marca 1997 r. utraciło charakter aktu powszechnie obowiązującego i stało się aktem o charakterze wewnętrznym. Akt ten ostatecznie utracił swoją moc w związku z obwieszczeniem Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. wydanym na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268). W obwieszczeniu tym ogłoszono wykaz aktów prawnych, które utraciły moc obowiązującą z dniem 30 marca 2001 r., wśród których w częsci II ust. 2 pkt 148 figuruje wskazane zarządzenie (MP z 2001 r. Nr 47, poz. 782). Niezależnie od powyższego przyjdzie stwierdzić, że powołane wyżej zarządzenie nr 12 z dnia 17 marca 1997 r. nie stanowiło podstawy do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem regulowało ono jedynie tryb załatwiania spraw związanych ze świadectwem służby oraz określało dane jakie świadectwo służby powinno zawierać. Zatem we wskazanym zakresie nie kształtowało praw i obowiązków podmiotów prawa spoza układu organizacyjnego podległego organowi, który wydał ten akt. Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż skarżący uchybił terminowi do wystąpienia o sprostowanie świadectwa służby. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariusz może żądać sprostowania świadectwa służby oraz odwołać się do wyższego przełożonego od opinii o służbie w terminie 7 dni od dnia otrzymania opinii. Zatem z brzmienia tego przepisu wynika, że termin ten odnosi się do wniesienia odwołania od opinii i liczony jest wyłącznie od dnia otrzymania tej opinii, nie zaś od dnia otrzymania świadectwa służby. Ponadto za powyższym poglądem przemawia również to, iż w myśl art. 50 ust. 1 cyt. ustawy przedmiotowa opinia nie jest wydawana obligatoryjnie wraz ze świadectwem służby, a jedynie na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze służby. W tej sytuacji przepis § 25 zarządzenia określający prawo wystąpienia z żądaniem sprostowania świadectwa służby w terminie 7 dni od daty jego otrzymania pozostawał w sprzeczności z art. 50 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Przyjdzie zauważyć, że obowiązujące w przedmiotowym zakresie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 81, poz. 738), wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 50 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, takiego ograniczenia w zakresie terminu do złożenia wniosku o sprostowanie świadectwa służby nie przewiduje. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.