IV SA/Gl 404/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. dnia [...]nr [...] Decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] Nr [...] odmówiono E. S. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka i opieki nad dzieckiem w czasie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie zasiłkowym 2008/2009 ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Organ ustalił, iż uzyskiwany przez męża wnioskodawczyni dochód w roku 2007 został przez niego utracony, a w to miejsce w 2008r. uzyskał on nowy dochód, który jednak doprowadził do przekroczenia ustawowego kryterium, mimo uwzględnienia po stronie wnioskodawczyni utraty dochodu spowodowanej przejściem na urlop wychowawczy. W związku z wniesieniem przez E. S. odwołania od opisanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do jej ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, iż przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych na rok zasiłkowy 2008/2009 badać należy dochody rodziny z roku 2007 tj. roku poprzedzającego rok zasiłkowy. Kolegium uznało, iż mąż wnioskodawczyni nie utracił dochodu w roku 2007, zatem dochód ten pozostaje jako podstawa do ustalenia świadczeń rodzinnych. W następstwie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzją Nr [...] z dnia [...] działający z upoważniania Wójta Gminy W. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 5 ust.1,ust.4, ust.4a, art.3 pkt 23 lit.a, art. 3 pkt 24 lit. c oraz art. 20 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r Nr 139 poz. 992 z pożn. zm.), § 17 ust. 1, § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105 poz. 881 z późn. zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. ( Dz. U. z 2006r. Nr 130 poz. 903) ponownie odmówił wnioskodawczyni prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Uzasadniając swoje stanowisko organ przywołał przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne i stwierdził, iż przepisy te nakazują w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodać miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez tego członka rodziny, o ile dochód ten osoba ta otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. Przywołano również § 17 ust. 2 cyt. rozporządzenia podnosząc, że zgodnie z jego treścią nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc w przypadku strony, w roku 2007r. Dokonując obliczeń dochodu rodziny wnioskodawczyni przy uwzględnieniu przywołanych norm organ ustalił, iż mąż wnioskodawczyni uzyskał dochód w roku 2008 i otrzymywał go w dniu ustalania prawa doświadczeń. Utracił natomiast pracę w roku 2007r., a zatem nie ma do niego zastosowania § 17 ust. 2 rozporządzenia. Uwzględniając utratę dochodu wnioskodawczyni wskutek uzyskania przez nią prawa do urlopu wychowawczego i wysokość uzyskiwanego przez jej męża dochodu w "nowej pracy" w roku 2008r. wyliczono, iż miesięczny dochód rodziny przypadający na jednego jej członka przekracza kryterium dochodowe. W ponownym odwołaniu E. S. podniosła, iż rozpoznający sprawę organ nie uwzględnił stanowiska organu odwoławczego i ustalając dochód jej rodziny wyłączył dochód jej męża z tytułu utraconej w dniu [...] pracy, a doliczył dochód, jaki mąż jej uzyskał od kwietnia 2008r. Zdaniem odwołującej nie nastąpiła w rzeczywistości utrata dochodu, gdyż ten dochód, który stanowił podstawę obliczania prawa do zasiłku do końca roku 2007. nie został utracony, a zmiana pracodawcy nie może być uznana za wyczerpanie przesłanek koniecznych do zastosowania tej instytucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie art. 5 ust.1 oraz art. 3 pkt 2 , pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium wskazało, iż prawo do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2008/2009 ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2007. Prawo to przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504 zł . Organ zobligowany jest jednak zbadać, czy nie ma miejsca sytuacja utraty lub uzyskania dochodu. Wtedy bowiem dochód rodziny stanowiący podstawę do przyznania świadczeń rodzinnych oblicza się przy uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego. Jako utratę dochodu wskazał organ m.in. utratę zatrudnienia, oraz uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego, a jako uzyskanie dochodu - uzyskanie zatrudnienia. Nawiązując następnie do treści § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne Kolegium podniosło, iż w przypadku utraty dochodu, od dochodu rodziny odlicza się kwotę utraconego dochodu, a zgodnie z § 18 tego rozporządzenia w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Kolegium Odwoławcze zauważyło, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto ustalenia dotyczące wysokości dochodu rodziny i wszelkie wyliczenia związane z utratą i uzyskaniem dochodu za rok 2007, jednakże uznano to uchybienie jako możliwe do naprawienia przez organ II instancji. W związku z powyższym ustalono, iż w roku 2007 dochody rodziny wnioskodawczyni wyniosły [...] zł, a więc miesięczny dochód w przeliczeniu na jedną osobę wynosił [...] zł. i przekraczał kryterium dochodowe. Podstawą obliczeń było zaświadczenie z urzędu skarbowego w Z., pismo potwierdzające uzyskanie urlopu wychowawczego przez E. S. oraz zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia męża strony z daty [...] Mając na względzie tak ustalony stan faktyczny Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż zasadnie odmówiono stronie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze E. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem polegającą na błędnym zastosowaniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie uznania dochodu jej męża, uzyskanego w roku 2007r., jako dochód utracony Jej zdaniem pojęcie "utrata dochodu" odnosi się do sytuacji utraty pracy zarobkowej, jednakże nie może mieć zastosowania przy zmianie pracodawcy, a nadto w jej przypadku przy zmianie, jaka nastąpiła już po 31 grudnia 2007r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko w sposób tożsamy, co zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracji oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne powołać się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 czerwca 2009r. Sygn. akt P 45/08 publ. OTK-A 2009/6/88. W wyroku tym za niezgodną art. 92 ust. 1 Konstytucji RP uznana została regulacja zawarta w § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105 poz. 881 z późn. zm.) ponieważ nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę co do zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ) i zmienia sytuację prawną osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny na niekorzyść w stosunku do uregulowania przyjętego w art. 5 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, rozporządzenia są aktami wydawanymi wyłącznie w celu wykonania ustawy. Określenie przesłanek, na podstawie których ustalana jest wysokość dochodu będącego podstawą przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, dopuszczalne jest jedynie w ustawie. Nie jest dopuszczalne pozostawienie prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej kształtowania zasadniczych elementów regulacji prawnej, które mają decydujący wpływ na korzystanie przez potencjalnych beneficjentów z praw przysługujących im na podstawie samej ustawy. Wymóg dotyczący umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowany ze szczególnym rygorem, gdy dana regulacja dotyczy władczych form działania organów administracji wobec obywateli, zwłaszcza jeśli chodzi o unormowanie praw do świadczeń socjalnych na rzecz obywateli finansowanych ze środków publicznych. Stanowienie norm prawnych tego rodzaju wymaga rozstrzygania trudnych dylematów, istotnych z punktu widzenia zasad i wartości konstytucyjnych, m.in. sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, których ważenie jest zastrzeżone dla parlamentu. Niewłaściwa realizacja upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów proceduralnych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził nadto, że zawarte w art. 23 ust. 5 ustawy sformułowanie: "sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych" upoważniało jedynie do określenia w rozporządzeniu szczegółowego trybu postępowania oraz dokumentów służących określeniu dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych przez organy administracji, ale nie do modyfikacji materialnoprawnych przesłanek nabycia tych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż pogląd zaprezentowany w przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjnego odnieść należy również do treści zawartej w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2008r sygn. I OSK 1842/07 publ. LEX 510165, iż regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Przywołując treść § 18 ust. 1 cytowanego wyżej aktu wykonawczego, w którym określono, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych zauważa się , iż wprowadzono tam dwie przesłanki, od spełnienia których uzależnione zostało skorygowanie dochody rodziny wnioskodawcy. Pierwsza, to by dochód uzyskany został po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Druga, to konieczność uzyskiwania tego dochodu nadal w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Na podstawie delegacji ustawowej (art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych) dopuszczalne było natomiast wyłącznie określenie w rozporządzeniu, iż "do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" Konkludując, Sąd stwierdził, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na dochód rodziny wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie w sprawie uprawnień do świadczeń rodzinnych skarżącej oparte powinno zostać przeto wyłącznie na regulacji ustawowej. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozstrzygnie wniosek złożony przez skarżącą na podstawie właściwych przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r Nr 139 poz. 992 z pożn. zm.), Zobowiązany będzie zwrócić uwagę na definicję dochodu rodziny, podaną w jej art. 3 pkt 2 , zgodnie z którą dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala bowiem innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu utraconego i uzyskanego można stosować tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy ( por. cyt. wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z dnia 30 października 2008r. sygn. I OSK 1842/07). Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, iż utrata zatrudnienia nie stanowi zmiany rodzaju zatrudnienia. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do dyskryminowania tych podmiotów, których wynagrodzenia uległy zmianie ze względu na zmianę pracodawcy, w stosunku do tych podmiotów, których wynagrodzenia uległy zmianie ze względu na zmianę warunków pracy. Byłaby tym samym niedopuszczalna ze względu na unormowania zawarte w ustawie zasadniczej (art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Jeżeli zatem, w momencie składania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, wnioskodawca lub inni członkowie jego rodziny pozostają w zatrudnieniu, jak również pozostawali w zatrudnieniu w roku poprzedzającym rok zasiłkowy (bez względu na to, czy jest to ten sam, czy inny pracodawca), organ nie jest uprawniony do badania dochodów rodziny w roku zasiłkowym, gdyż regulacja ustawowa obliguje go do uwzględniania dochodów rodziny zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 2. Przepis ten nie upoważnia natomiast do badania, czy dochody uzyskiwane w roku zasiłkowym pochodzą z tego samego źródła, co w roku poprzedzającym rok zasiłkowy, a w przypadku zmiany pracodawcy, stosowania nie znanej ustawie o świadczeniach rodzinnych metody ustalania dochodu rodziny w oparciu o dochody uzyskiwane w roku zasiłkowym. Zważyć trzeba nadto, iż ustawodawca zobowiązuje stronę do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o uzyskaniu dochodu ( art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Obowiązek ten obciąża stronę w okresie, gdy świadczenia są już realizowane. Nie uprawnionym byłoby przyjęcie, iż w przywołanym przepisie ustawodawca użył pojęcia "uzyskany dochód" w sposób odmienny do definicji legalnej zawartej w słowniczku pojęć użytych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Nie chodzi tu zatem o zmianę wysokości uzyskiwanego dotychczas wynagrodzenia lecz o uzyskanie w rozumieniu art. 3 ust. 24 przywołanej ustawy nowego źródła dochodu, nie posiadanego w roku poprzedzającym rok zasiłkowy. Z tych samych względów trzeba uznać, iż ustawodawca w art. 5 ust. 4a tego aktu nakazał ustalać prawo do zasiłku rodzinnego na podstawie dochodu rodziny powiększonego o dochód uzyskany wyłącznie w sytuacji, gdy miało miejsce uzyskanie dochodu, o którym mowa w jego art. 3 pkt 24, a więc, gdy strona lub członek jej rodziny uzyskali zatrudnienie, nie posiadając go w roku poprzedzającym rok zasiłkowy, a nie wtedy gdy uległa zmianie wysokość tego wynagrodzenia. W takim przypadku bowiem ustawodawca nie zezwolił na odstępstwo od reguły obliczania dochodu dla celów ustalenia zasiłku rodzinnego. Działanie organu polegające na zmianie decyzji w przedmiocie prawa do świadczeń rodzinnych w przypadku każdej zmiany w sytuacji dochodowej rodziny wnioskodawcy w roku zasiłkowym, bez względu na przyczynę tej zmiany, prowadziłby do obejścia zasady wyznaczonej w art. 3 ust. 2 oraz definicji legalnych wyznaczonych w treści art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyby wolą ustawodawcy było uzależniać uprawnienie do świadczeń rodzinnych od zmiany w dochodach osób uprawnionych, bez względu na tego przyczynę, dał by temu wyraz we właściwym unormowaniu, takim jak przykładowo art. 106 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Z 2008r. Nr 115 poz. 728). Przyjęta w art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych konstrukcja ustalania wysokości dochodu rodziny pozwala, przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego, na uwzględnienie zdarzeń powodujących zmianę sytuacji finansowej rodziny wnioskodawcy. Jednakże zmiana ta musi przybrać postać zdefiniowanych instytucji - utraty dochodu lub uzyskania dochodu. W konsekwencji możliwa jest więc korekta ustalenia dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia (art. 5 ust. 4 ustawy) bądź powiększenia (art. 5 ust. 4a ustawy). Jednakże obowiązkiem organu jest stosować się także do pozostałych reguł zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dokonywać opisanych korekt wyłącznie przy uwzględnieniu sytuacji, o których mowa w art. 3 pkt 23 i pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niedopuszczalne byłoby ustalanie uprawnienia do zasiłku rodzinnego przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej zastosowanej w stosunku do wymienionych w definicji legalnej pojęć. Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w sentencji.