IV SA/Gl 406/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego dla poszkodowanych w wyniku powodzi oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K., na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2014r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) odmówiono J.D. przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego specjalnego dla poszkodowanych w wyniku powodzi z maja 2010r. na zakup map, wykonanie projektu budowy, pozwolenia na przebudowę i decyzję zatwierdzającą projekt. W uzasadnieniu opisanej decyzji wyjaśniono, że strona jako osoba prowadząca samotnie gospodarstwo domowe, utrzymująca się z emerytury ZUS o wysokości [...] zł nie spełnia kryterium dochodowego, które wynosi po myśli art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej 542 zł. Zauważono jednocześnie, że wniosek strony nie odpowiada celom, o których mowa w art. 7 pkt 2-15 ustawy. Rozważono nadto możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 przy uwzględnieniu § 3 ustawy o pomocy społecznej. Powołując się na dokumentację Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., w której brak było zgłoszenia podtopienia posesji strony, a także brak było dowodu na wypompowywanie wody z terenu tej posesji przez Ochotniczą Straż Pożarną uznano, że przebudowa domu, na która żądany zasiłek miałby zostać przeznaczony, nie mieści się w możliwościach finansowych Ośrodka. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] J.D. zauważyła, że jest osobą poszkodowaną w wyniku powodzi. Stan jej domu, nie nadającego się do zamieszkiwania, wynika ze zdarzenia losowego, a nie jest tego przyczyną jej wieloletnie zaniedbanie, jak przyjąć miał organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzja z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Dokonano analizy stanu faktycznego sprawy opierając się na sporządzonym w dniu [...] wywiadzie środowiskowym w domu szwagra strony, w którym spędza ona sezon zimowy. Przyjęto, że odwołująca jest wdową, bez osób zobowiązanych do alimentacji, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest właścicielką jednoizbowego, drewnianego domu o powierzchni [...] m 2, którego stan nie pozwala na zamieszkiwanie w sezonie zimowym, gdyż w ścianach domu widoczne są dziury. Odwołująca choruje na choroby wieku starczego lecz jej stan zdrowia nie pogarsza się. Jej dochód wynosi [...] zł miesięcznie, a więc przekracza kryterium dochodowe. Organ odwoławczy zauważył, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających przyjąć stan jej domu, jako wyniku powodzi. Podkreślił, że zasiłek przyznawany na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej ma charakter doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel pomocy społecznej, co musi być szczegółowo wykazane przez wnioskodawcę. Tymczasem z dokumentacji posiadanej przez organ I instancji nie wynika, by powodzią objęta była miejscowość R., w której znajduje się dom odwołującej. W czasie działania Gminnej Komisji do spraw szacowania szkód powodziowych w budynkach mieszkalnych na terenie Gminy K. nie odnotowano żadnego zgłoszenia dotyczącego podtopienia posesji J.D. Okoliczności te wykluczają możliwość skorzystania z postanowień art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym wykluczają przyznanie stronie zasiłku celowego na podstawie wskazanej regulacji. Z tych samych przyczyn wykluczono również możliwość przyznania stronie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.D. zarzuciła organowi brak dociekliwości i bezkrytyczną ocenę jej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Wniesiona przez skarżącą skarga nie zawierała w swej treści żadnych, konkretnych zarzutów, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego aktu działając na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z treścią jej art. 8 ust. 1 pkt 1 podstawowym obowiązkiem organu w sprawach wszczętych wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego jest zbadanie kryterium dochodowego wnioskodawcy, gdyż spełnienie tego kryterium jest podstawowym warunkiem przyznania wsparcia ze środków pomocy społecznej. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątek, jakim jest zasiłek celowy specjalny, a także możliwości przyznania pomocy, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca zwróciła się o przyznanie jej pomocy na tej właśnie podstawie. Nie zdołała jednak wykazać, by szkoda poniesiona wskutek zdarzenia losowego, o którym mowa w tym przepisie, istotnie nastąpiła. Dokumentacja zebrana w sprawie zaprzecza prawdziwości twierdzeń o zalaniu jej posesji, a dowody te nie budzą żadnej wątpliwości. Jako w pełni zasadną uznaje zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny odmowę przyznania skarżącej środków z pomocy społecznej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w przypadku braku zaistnienia szkody wywołanej zdarzeniem losowym. Zwrócić nadto należy uwagę na fakt, że na usuwanie skutków powodzi z maja 2010r. przeznaczone były specjalne fundusze, których przyznawanie nastąpiło w oparciu o ustalenia komisji ds. szkód powodziowych, dokonywane bezpośrednio po wystąpieniu powodzi. Wystąpienie z żądaniem dopiero 2 lata po powodzi budzi daleko idące wątpliwości, co do przyczyn uszkodzenia domu skarżącej i wyklucza skorzystanie przez skarżącą z takich specjalnych środków ze względu na znaczący upływ czasu od zdarzenia losowego. Wniosek skarżącej rozpoznany został również na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 41 pkt 1 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Również w tym wypadku decyzję odmowną należy uznać za słuszną, gdyż wsparcie dla osób potrzebujących, przyznawane na podstawie tego przepisu, nie może także pozostawać w sprzeczności z celem pomocy społecznej. Żądanie skarżącej uzasadnione było koniecznością przebudowy domu - zakup map, wykonanie projektu przedsięwzięcia i dalszych czynności związanych z procesem inwestycyjnym. Ocena potrzeb wnioskowanych przez skarżącą wymagała zatem skonfrontowania z celami pomocy społecznej. Przy rozstrzyganiu o zasadności wniosku w kwestii przyznania wsparcia w formie zasiłku celowego (celowego specjalnego) zważyć należy przede wszystkim, iż istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Zasiłek celowy określony w art. 39, w tym również zasiłek celowy specjalny omawianej ustawy, może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą w każdorazowo rozpoznawanej sprawie do organu rozstrzygającego. Co prawda w art.39 ust. 2 ustawy wyjaśnia się, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam m.inn. zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy koszt drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, jednakże zamierzenia inwestycyjne związane z realizacją przebudowy domu mieszkalnego z całą stanowczością nie mieszczą się w pojęciu "niezbędnej potrzeby bytowej." Dodatkowo na decyzję organu administracji publicznej w przedmiocie zasiłku celowego mają wpływ zasady ogólne, wyrażone w treści art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż przyznanie wnioskowanego świadczenia nie tylko nie mieści się w celach pomocy społecznej, ale zauważyć przyjdzie również, że mogłoby odbyć się kosztem osób potrzebujących i uprawnionych do otrzymania tej pomocy. Osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę z odmienności swojej sytuacji w stosunku do osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium dochodowe, a więc należą do sfery najuboższych, spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12 oraz z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1911/10 publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA). Podkreślić należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Dodatkowo wskazać należy, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na takiej konstrukcji jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007r. sygn. akt I OSK 1851/06 nie publ.). Mając na uwadze wszystko powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, bowiem organ odwoławczy w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił sytuację materialną i życiową skarżącej oraz wyraźnie określił powody zajętego w sprawie stanowiska zawarte w jej uzasadnieniu. W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.