IV SA/Gl 407/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. W piśmie z dnia 2 stycznia 2017 r. skarżący P. S. zwrócił się do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. (zwanego dalej organem) z wnioskiem o udostępnienie informacji; 1. jakie kryteria obowiązują w oznaczeniu stopnia pierwszego, drugiego i trzeciego niepełnosprawności? 2. jaki stopień niepełnosprawności predysponuje i kwalifikuje pacjenta do uzyskania inwalidzkiej karty parkingowej? 3. ile przedmiotowych kart inwalidzkich przyznano pacjentom z I stopniem (znacznym) - ilościowo i procentowo? 4. ile przedmiotowych kart inwalidzkich przyznano pacjentom z II stopniem (umiarkowanym) - ilościowo i procentowo? W piśmie z dnia 20 stycznia 2017 r., doręczonym skarżącemu w dniu 24 stycznia 2017 r., organ udzielił wyżej wymienionemu wyjaśnień w zakresie kryteriów kwalifikujących do zaliczenia do poszczególnych stopni niepełnosprawności oraz przesłanek uprawniających do otrzymania karty parkingowej, przytaczając część przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 2046), rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. 2015 poz. 1110) oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 128). W zakresie pytań wymienionych w pkt 3 i 4 wniosku, organ poinformował skarżącego, że poruszone w nich kwestie mają charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i pouczył go, że udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym zwrócił się do skarżącego o wykazanie niezbędności dla interesu publicznego, udostępnienia wymienionych informacji. W piśmie z dnia 6 lutego 2017 r. skarżący ponowił żądanie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie: 1. ile kart zostało przyznanych osobom z pierwszym stopniem (znacznym) niepełnosprawności? 2. ile zostało przyznanych osobom z drugim stopniem (umiarkowanym) niepełnosprawności? Jednocześnie nie wykazał, że uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie przedstawił obszerną argumentację sprowadzającą się do kwestionowania twierdzeń organu, według których żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Przewodniczący Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w przedmiocie liczby kart parkingowych wydanych osobom legitymującym się orzeczeniami odpowiednio o znacznym i o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu podniósł, że wnioskodawca nie wykazał zaistnienia szczególnie ważnego interesu publicznego, co jest warunkiem koniecznym do uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Od powyższej decyzji P.S. w dniu 13 marca 2017 r. wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], wskazując, że pismo z dnia [...] r. nr [...].nie nosi znamion decyzji administracyjnej oraz że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej, a zatem jej udostępnienie nie jest zależne od istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że pismo z dnia [...] r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej spełnia kryteria decyzji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016 poz. 23). Podkreślił, że przepis art. 107 § 1 K.p.a. wskazuje, iż decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Organ wskazał, że decyzja o nr [...] spełnia powyższe warunki, zatem twierdzenie, jakoby ww. pismo nie nosiło znamion decyzji administracyjnej, jest bezzasadne. Następnie organ odwoławczy podniósł, że Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności prawidłowo zakwalifikował jako informację publiczną przetworzoną, informację dotyczącą liczby wydanych kart parkingowych z podziałem na liczbę kart parkingowych wydanych osobom zaliczonym do umiarkowanego i do znacznego stopnia niepełnosprawności. Dodał, że wynika to z ograniczeń technicznych związanych z funkcjonalnością Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności. W systemie tym przetwarzane są między innymi dane dotyczące wydanych kart parkingowych i pozwala on w prosty sposób uzyskać informację dotyczącą liczby kart parkingowych wydanych ogółem. Natomiast system ten nie daje możliwości podglądu, ile kart zostało wydanych na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ile na podstawie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Podkreślił, że wynika to z faktu, iż w świetle przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym, uprawnienia osób posiadających kartę parkingową są takie same, niezależnie, czy karta parkingowa została wydana osobie legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym czy o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż informacja dotycząca liczby kart parkingowych z podziałem na karty wydane osobom legitymującym się orzeczeniami o znacznym oraz o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, stanowi informację przetworzoną, a zatem, podlega ograniczeniom zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – jej udostępnienie zależne jest od wystąpienia szczególnego interesu publicznego. Następnie podkreślił, że charakter informacji publicznej przetworzonej mają dane publiczne, które wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Dodał, że uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, które może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonność, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14 LEX nr 1770329). Organ wskazał, że wytworzenie informacji dotyczącej liczby wydanych kart parkingowych z podziałem na wydane na podstawie orzeczeń o znacznym i o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wymagałoby od pracowników Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, przeanalizowania każdego wniosku o wydanie karty parkingowej wraz z dołączonym do niego orzeczeniem, celem sporządzenia odpowiedniego zestawienia. Podniósł, że Miejski Zespół przed wydaniem decyzji poinformował wnioskodawcę, że informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawca zakwestionował zakwalifikowanie przedmiotowej informacji jako informacji publicznej przetworzonej i nie wykazał istnienia interesu publicznego, dla którego uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne. Następnie organ odwoławczy wskazał, że pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" według orzecznictwa NSA, jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Na istnienie takiego interesu wpływa również charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2015 r. i OSK 865/14 LEX nr 1677565). W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P.S. przedstawił przebieg wymiany pism z organem w tej sprawie, jak i w poprzedniej – zainicjowanej przez Stowarzyszenie A. Podniósł, że nie ma żadnego uzasadnienia, żądanie organów obydwu instancji - aby w celu rozpoznania wniosku w zakresie odpowiedzi na pytania oznaczone w punktach 3 i 4 - wskazać niezbędność posiadania żądanych danych dla interesu publicznego. Skarżący podkreślił, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż w odniesieniu do informacji przetworzonej - ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia, ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej przetworzonej jest bowiem możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodał, że w orzecznictwie sądów oraz piśmiennictwie przyjmuje się, iż informacja prosta to taka informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Ponadto skarżący zaznaczył, że Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B.(jak również WZON w K.) podając wcześniej Stowarzyszeniu (którego skarżący jest Przewodniczącym) pełną informację odnośnie parkingowych kart inwalidzkich – potwierdził, że jest w posiadaniu tej informacji, że nie wymaga ona przetwarzania - a jedynie "rozdzielenia znanej liczby 2.741 na dwie różne połowy oscylujące wokół liczb procentowo 70/30, 60/40 lub nawet równe połowy 50/50". Podkreślił, że udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej jakościowo informacji, a zabieg ten — co do zasady - wymaga dokonania stosownych działań - tj. analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym. Dodał, że ponadto wskazuje się, iż informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Następnie przytoczył pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, według którego podstawową cechą informacji publicznej przetworzonej jest to, że informacji tej wprost organ nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach, w wyniku których to działań powstanie nowa jakościowo informacja. Taka nowa jakościowo informacja nie jest jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji - innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji, ale inną jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej interpretacji, znalezienia różnic albo podobieństw. Po to, aby wytworzyć informację przetworzoną, niezbędne jest poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegałyby procesowi przetwarzania, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób - w uogólnieniu, wynika z sumy (zbioru) jednostkowych informacji podlegających przetworzeniu. W powyższym zakresie skarżący stwierdził, że Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B.(jak również WZON w K.) jako organ orzekający w tej sprawie - błędnie przyjął, iż jego żądanie dotyczy uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Podniósł, że domagał się prostej informacji dotyczącej 2617 teczek, według stanu na dzień 30 czerwca 2015 r., a rodzaj żądanej informacji wskazuje, iż dotyczą one danych, które są wprawdzie zawarte w aktach osobowych, lecz nie wymagają podawania danych personalnych, a jedynie ilości przyznanych inwalidzkich kart parkingowych na konkretnych zasadach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ani też prawa materialnego, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. o odmowie udzielenia skarżącemu informacji publicznej w przedmiocie liczby kart parkingowych z podziałem na ilość kart wydanych osobom legitymującym się orzeczeniami odpowiednio o znacznym i o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa informacja ma charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał, że za jej udostępnieniem przemawia interes publiczny. Na wstępie podkreślenia zatem wymagało, iż do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, zwanej dalej również u.d.i.p.), której przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec tego podstawową kwestię dla rozstrzygnięcia sprawy stanowiło stwierdzenie, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że udostępnienie informacji dotyczącej liczby wydanych kart parkingowych z podziałem na wydane na podstawie orzeczeń o znacznym i o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wymagałoby przeanalizowania każdego wniosku o wydanie karty parkingowej wraz z dołączonym do niego orzeczeniem, celem sporządzenia odpowiedniego zestawienia. Jak bowiem podniósł organ odwoławczy, Elektroniczny Krajowy System Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, pozwala uzyskać informację dotyczącą liczby kart parkingowych wydanych ogółem, natomiast nie daje możliwości podglądu, ile kart zostało wydanych na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ile na podstawie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co wynika z tego, że w świetle przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym, uprawnienia osób posiadających kartę parkingową są takie same, niezależnie, czy karta parkingowa została wydana osobie legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym, czy o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia zatem wymagało, że – jak trafnie podniósł skarżący w uzasadnieniu skargi - informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. W związku z tym – wbrew błędnemu przekonaniu skarżącego - nawet ze wskazanych w skardze okoliczności wynika, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej, skoro – jak podniósł - dotyczy danych, które są zawarte w aktach 2617 spraw, a zatem udzielenie informacji wymagałoby przeanalizowania akt tych spraw, w celu ustalenia, w ilu sprawach do wniosków zostały dołączone orzeczenia o znacznym, a w ilu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z przedstawionych okoliczności wynika, że wnioskowana informacja nie istnieje we wskazanej wyżej treści, gdyż organ dysponuje tylko danymi dotyczącymi całościowej liczby wydanych kart parkingowych, a zatem żądanie skarżącego dotyczy wytworzenia nowej informacji, czyli informacji przetworzonej. W przedmiotowej sprawie zaistniały zatem takie okoliczności, do których w pełni odnosi się – przytoczony w skardze pogląd, wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie sądowym, według którego podstawową cechą informacji publicznej przetworzonej jest to, że informacji tej wprost organ nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach, w wyniku których to działań powstanie nowa jakościowo informacja. Wobec tego prawidłowo organ odwoławczy stwierdził w zaskarżonej decyzji, że informacja dotycząca liczby kart parkingowych z podziałem na karty wydane osobom legitymującym się orzeczeniami o znacznym oraz o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, stanowi informację przetworzoną, a zatem, podlega ograniczeniom zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na to, prawo do jej uzyskania podlega ograniczeniu do zakresu, w jakim uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym, wielokrotnie w orzecznictwie sądowym potwierdzona została zasada, że podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą odmówić udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 listopada 2010 r. II SAB/Po 49/10, wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05). Natomiast z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący nie wykazał powyższego, pomimo, że został pouczony w piśmie organu I instancji o konieczności wykazania interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji. W konsekwencji prawidłowo wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że brak jest podstaw do zmiany decyzji organu I instancji o odmowie udzielenia wyżej wymienionej informacji. W przedmiotowej sprawie organy administracji dokonały prawidłowej wykładni i w konsekwencji właściwie zastosowały art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W podsumowaniu wskazać zatem należało, że w wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził naruszenia przy jej wydaniu przepisów postępowania, ani też prawa materialnego, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W konsekwencji – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – skargę powyższą należało oddalić.