IV SA/Gl 409/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia upoważnienia Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i określa, że nie może być ona wykonana Zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 39 ust. 4, 41 ust. 1 i 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 200 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. Nr 68 z 2007 r., poz. 449), Rada Miejska w D. upoważniła Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, opisanych w rozdziale 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.) zwanej dalej ustawą o pomocy, włącznie z prawem wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie. Upoważnienia udzielono na czas nieokreślony. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta i określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia [...] r. W skardze wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, jako niezgodnej z art. 39 ust. 4 tej ustawy, w zw. z przepisami rozdziału 2 ustawy o pomocy. Wojewoda zarzucił, że upoważnienie udzielane na podstawie wskazanego art. 39 ust. 4 może dotyczyć tylko prowadzenia spraw kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. W oparciu o niego można upoważnić wyłącznie do wydawania decyzji administracyjnych w konkretnych sprawach, opisanych w przepisach ustaw szczególnych. Tymczasem działania administracyjne uregulowane w rozdziale 2 ustawy o pomocy w większości mają charakter czynności materialno-technicznych. Jedynie w zakresie zatrzymania prawa jazdy decyzję wydaje starosta na wniosek organu właściwego dłużnika, ale odnośnie tej decyzji w ogóle nie można udzielić upoważnienia na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Poza tym w art. 4 ust. 3 ustawy o pomocy przewidziano możliwość udzielania upoważnienia do wykonania określonych czynności: przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i odebrania oświadczenia majątkowego. Upoważnienia tego może udzielić organ właściwy dłużnika. Także i w tym przypadku nie ma więc podstaw do podjęcia przez Radę Miejską uchwały, tym bardziej, że organem właściwym dłużnika jest Prezydent. Wojewoda wskazał, że dotychczas uchwała nie została opublikowana. Odpowiadając na skargę Gmina D. uznała racje skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny uwzględniając skargą na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Trzeba zaznaczyć, że zasadnie Wojewoda [...] podnosi, że art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem o charakterze generalnym, dającym radzie gminy możliwość zmiany właściwości rzeczowej organu uprawnionego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Upoważnienie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych udzielone na podstawie przywołanego powyżej przepisu ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Mocą wskazanej uchwały następuje bowiem zmiana właściwości rzeczowej organu administracji skutkująca tym, że uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przysługujące wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) przechodzi na wskazanego kierownika, a organ dotychczasowy kompetencję tę traci w wyniku tej uchwały. Z treści przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że "do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, a zatem rada gminy władna jest podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w tym przepisie do załatwiania – określonych – indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Przekazanie uchwałą, w trybie omawianego przepisu, kompetencji do władczego działania organowi upoważnionemu wywołuje także skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw, wskazując inny niż podany w ustawie organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach. Przeto też chodzi tu o sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały upoważniającej i wynikające z postanowień ustaw, w tym ustaw szczegółowych. Organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej zobligowane są do przestrzegania zasady praworządności wyrażone w art. 7 Konstytucji RP, która nakazuje organom działanie na podstawie prawa i w granicach prawa. Rozwinięcie tej zasady w zakresie stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego następuje w art. 94 Konstytucji, który stanowi wprost "organy samorządu terytorialnego (..) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (..)", a następnie powtarza ją art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro tak to uprawniony jest wniosek, że przekazanie kompetencji musi wynikać wprost z przepisów prawa, których nie można, przy stanowieniu przepisów powszechnie obowiązujących, interpretować rozszerzająco. W sprawie istotna była kwestia zastosowania przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jako samodzielnej podstawy prawnej przez radę, do zlecenia funkcji administracji publicznej organowi jednostki organizacyjnej gminy, tj. Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, czyli przekazania kompetencji poprzez upoważnienie. Stąd też należy wskazać, że organ administracji publicznej może ujmować swoje czynności w różnych formach działania, które nie są względem siebie zamienne ani konkurencyjne. Działania administracji publicznej mogą bowiem przybierać różne formy: stanowienie aktów normatywnych, wydawanie aktów administracyjnych, czynności cywilnoprawne, czy też czynności materialno-techniczne. Jednakże "załatwienie sprawy indywidualnej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić w formie aktu administracyjnego lub przez zatwierdzenie ugody postanowieniem, czyli aktem administracyjnym: (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 244). Po myśli zaś uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88 – LEX nr 11678, uznaje się, że decyzja jest aktem kwalifikowanym, będącym przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, co do konkretnej sprawy i osoby. Stąd też w doktrynie przyjęto, że określenie "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej" jest synonimem użytego w art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a. określenia "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (A. Szewc, G. Jyż, Z. Płacecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II). Skoro tak to uprawnionym jest twierdzenie, że przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy traktować jako samodzielnej podstawy, która zezwala na przekazanie każdej formy działalności administracji publicznej na rzecz innego podmiotu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi – organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym, lecz tylko wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu. W końcu zaakcentować należy, iż przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy interpretować w oderwaniu od pozostałych postanowień tego przepisu lecz w ich kontekście, bowiem przepisy ust. 1 i 2 oraz ust. 5 dotyczą wydawania decyzji. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wymienia szereg czynności wobec dłużników alimentacyjnych do których podejmowania uprawniony jest "organ właściwy dłużnika" oraz "organ właściwy wierzyciela" rozumiany zgodnie z definicją legalną, tj. wójt, burmistrz, prezydent właściwy ze względu na miejsce zamieszkania odpowiednio dłużnika alimentacyjnego lub uprawnionego (art. 2 pkt 9 i 10). Do organu właściwego dłużnika należy wykonywanie czynności wymienionych w art. 4 ust. 3, art. 3 ust. 7 i 8, art. 5 ust. 1, 2, 3 i 6, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 31 ust. 4 ustawy oraz do wydawania decyzji o umarzaniu należności (art. 30 ust. 1), o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, a są to w szczególności: przekazywanie komornikowi sądowemu określonych informacji oraz realizacja innych zadań ustawowych (art. 5 ust. 13); otrzymywanie określonych informacji od starosty (art. 5 ust. 1); składanie wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy (art. 5 ust. 6); informowanie organu właściwego wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach (art. 6); wytaczanie powództw na rzecz obywateli w sprawach o roszczenia alimentacyjne (art. 7 ust. 1); przedstawianie, za pośrednictwem wojewody, ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego sprawozdań z realizacji zadań przewidzianych w ustawie (art. 31 ust. 4) oraz umarzanie w drodze decyzji administracyjnej należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy (art. 30 ust. 1 i 3). Zważając na wyżej naprowadzone uwagi wskazać należy, że przywołane czynności (poza czynnością wymienioną w art. 30 ust. 1 i 3) nie mieszczą się w pojęciu "załatwiania sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej". Wymienione czynności wprawdzie wskazują na imiennie określonego adresata, dłużnika alimentacyjnego, jednakże nie prowadzą do "załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej", do konkretyzacji praw czy obowiązków tej osoby, lecz służą do osiągnięcia określonego skutku tj. przymuszeniem dłużnika do wypełnienia obowiązków alimentacyjnych wobec osoby uprawnionej. Zgodzić się zatem trzeba ze skarżącym, że są to czynności o charakterze materialno-technicznym, a zatem nie jest dopuszczalne podjęcie na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały upoważniającej kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia tych spraw. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że sam ustawodawca w wyraźny sposób przewidział w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, do jakich czynności właściwy organ może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej oraz w jakiej powinien zrobić to formie. Dotyczą one przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, a nadto odebrania oświadczenia majątkowego (art. 4 ust. 3 ustawy) oraz prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w tym wydawania decyzji administracyjnych (art. 12 ust. 2). Ponieważ cytowana wyżej ustawa precyzuje organ właściwy, jak i zakres spraw, które mogą być przekazane kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, w związku z tym, rada gminy nie może tego zakresu spraw rozszerzać. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, bowiem zakazuje się w prawie administracyjnym, w tym w działalności uchwałodawczej, dokonywania wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/14). Przywoływany wyżej art. 7 Konstytucji RP wymaga od organów działania na podstawie prawa i w jego granicach, a zatem wymaga podejmowania czynności według prawa przedmiotowego obiektywnego. Z kolei podkreślić trzeba, że przepisy o właściwości mają charakter iuris cogentis. W tym stanie rzeczy, skoro należało podzielić, podobnie zresztą jak to uczyniła jednostka samorządu terytorialnego, zarzuty skargi, wykazujące istotne naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale, Sąd stwierdził nieważność tej uchwały z mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.). Uchwale Rada Miasta nadała rangę prawa miejscowego, w związku z czym stwierdzeniu nieważności nie przeszkadzał upływ jednego roku od dnia podjęcia uchwały (art. 94 ust. 1 ustawy samorządowej). O wstrzymaniu wykonania uchwały wyrzeczono na podstawie art. 152 wskazanego ostatnio Prawa. SW