IV SA/Gl 413/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania odprawy związanej z upływem kadencji Wójta oddala skargę. Uchwałą z dnia [...]r., nr [...]Rada Gminy S. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 8 ust. 2 i art. 40 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r., nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) przyznała Wójtowi Gminy S. odprawę związaną z upływem jego kadencji w wysokości [...] zł. Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...]r. Zawiadomieniem z dnia [...]r., nr [...]Wojewoda [...] powołując się na art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poinformował Radę Gminy S. o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej uchwały jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 ust. 2 i art. 40 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Następnie w dniu [...]r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...]Rady Gminy S. z dnia [...]r. w sprawie przyznania odprawy w związku z upływem kadencji Wójta Gminy S. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż stosownie do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Jednocześnie art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Wojewoda zaznaczył, że z przywołanych wyżej przepisów wynika, że rada gminy uprawniona jest jedynie do ustalenia, w drodze uchwały wynagrodzenia wójta. Czym innym jest natomiast odprawa związana z upływem kadencji wójta bowiem zgodnie z art. 40 ustawy o pracownikach samorządowych odprawa ta przysługuje wójtowi w określonej wysokości. Organ nadzoru uznał więc, iż organ gminy ustalając wysokość odprawy Wójta związanej z upływem jego kadencji przekroczyła zakres przyznanych jej przez ustawodawcę uprawnień; tym samym stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały jest w ocenie organu zasadne i konieczne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości wskazując na naruszenie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy i art. 8 ust. 2, art. 36 i art. 40 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Gmina zaznaczyła, że problem kompetencji rad gmin do ustalania wynagrodzenia wójta jest sprawą złożoną i stanowiącą przedmiot rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Powołując się na orzecznictwo w tym zakresie Gmina wskazała, że przyznanie nagrody jubileuszowej mieści się w zakresie pojęcia ustalenie wynagrodzenia, które jest pojęciem szerokim obejmującym między innymi sporną odprawę. Odprawa ta zdaniem Rady ma charakter zobowiązania ciążącego na pracodawcy wobec pracownika i związana jest ze stosunkiem pracy. Ponadto argumentowano, że w powołanym orzecznictwie wskazuje się, iż brak uznaniowości przy przyznawaniu danego składnika wynagrodzenia Wójta nie ma znaczenia wobec faktu, że uprawnioną do jego ustalenia jest rada gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł ponadto, iż w ocenie organu nadzoru rada nie jest organem uprawnionym do przyznawania odprawy przysługującej na podstawie art. 40 ustawy o pracownikach samorządowych. Treść wskazanego przepisu wskazuje, że odprawa ta przysługuje Wójtowi, nie dochodzi więc do jej przyznania. Organ stanowiący Gminy nie może więc decydować, czy "dać" czy też "nie dać" tego świadczenia. Należy się ono wójtowi z mocy samej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru wówczas, gdy uwzględnia on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 P.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznego badania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi więc o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa. Przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchwała Rady Gminy S. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie przyznania Wójtowi Gminy odprawy związanej z upływem jego kadencji. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 2 i art. 40 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r., nr 223, poz. 1458 z późn. zm). W myśl pierwszego z przytoczonych przepisów do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Stosownie natomiast do regulacji art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, związane z nawiązaniem, rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały. Art. 40 cytowanej ustawy stanowi natomiast, że wójtom (burmistrzom, prezydentom miasta), staroście, wicestaroście, członkom zarządu powiatu oraz marszałkom, wicemarszałkom i członkom zarządu województwa, których stosunek pracy został rozwiązany w związku z upływem kadencji, przysługuje odprawa w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia obliczonego według zasad obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Cytowana norma prawna w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z odprawą przysługującą wskazanym osobom w związku ze sprawowaną przez nich funkcją oraz upływem kadencji. Ponadto regulacja ta wskazuje precyzyjnie, że odprawa z tytułu upływu kadencji przysługuje. Zatem jest to świadczenie, które jest niezależne od zaistnienia innych okoliczności aniżeli sam fakt upływu kadencji oraz piastowaniem określonego stanowiska. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela argumentacji skarżącej Gminy odnoszącej się do stwierdzenia, że omawiana odprawa ma charakter wynagrodzenia za pracę, czy jest jego elementem. Jak każda odprawa stanowi ona pewnego rodzaju świadczenie dodatkowe towarzyszące zazwyczaj rozwiązaniu lub wygaśnięciu stosunku pracy. Ma ona charakter gratyfikacyjny związany ze zmianą, czy odejściem z danego stanowiska pracy. Warunkiem jej przysługiwania jest w przypadku art. 40 omawianej ustawy przecież brak wyboru na kolejną kadencję. Świadczenie to stanowi pewnego rodzaju dodatkowe uprawnienie związane z pełnienieniem ważnej funkcji w organach samorządu terytorialnego. Zatem wskazanym w art. 40 ustawy o pracownikach samorządowych osobom, których stosunek pracy został rozwiązany w związku z upływem kadencji przysługuje odprawa. Nadmienić należy, że odprawa ta przysługuje osobom, których stosunek pracy uległ rozwiązaniu zatem choć wspomniane świadczenie jest związane z tym stosunkiem pracy nie można pomijać faktu, że przysługuje ono już po jego rozwiązaniu. Jak natomiast stanowi art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy jest wyłącznie uprawniona do ustalania wynagrodzenia wójta. W przypadku odprawy z art. 40 ustawy o pracownikach samorządowych przysługuje ona osobie, która już nie sprawuje tej funkcji w związku z upływem kadencji. W takiej sytuacji przywołując ponownie regulację art. 8 ustawy o pracownikach samorządowych przyjdzie stwierdzić, iż osobą uprawnioną do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy związanych z rozwiązaniem stosunku pracy jest przewodniczący rady gminy. Zdaniem Sądu odprawa przysługująca wójtowi w związku z upływem jego kadencji jest związana bezpośrednio z rozwiązaniem stosunku pracy i jak już wyżej zasygnalizowano jest świadczeniem odrębnym i niezależnym od wynagrodzenia za pracę. Świadczenie to ma specyficzny charakter jest przyznawane ściśle określonym osobom w związku ze sprawowaniem wymienionych funkcji oraz pod warunkiem upływu kadencji. Wysokość odprawy została również wskazana przepisach ustawowych bowiem zgodnie z art. 40 ust. 1 omawianej ustawy odprawa ta przysługuje w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia obliczonego według zasad obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Ustawodawca nie pozostawił zatem pracodawcy możliwości weryfikacji wysokości tejże odprawy. O tym, czy świadczenie to przysługuje oraz w jakiej wysokości rozstrzyga sama ustawa. Rada Gminy nie może więc przyznawać lub nie omawianej odprawy oraz ustalać jej wysokości. Wraz z upływem kadencji ustępującemu Wójtowi przysługuje odprawa. Słowo przysługuje zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1994 pod redakcją naukową prof. dr. Mieczysława Szymczaka) oznacza przypadać komuś w udziale, należeć się z tytułu ustawy, prawa czy przywileju. Zatem Rada nie posiada uprawnienia do przyznania takiej odprawy skoro z mocy samej ustawy jest ona należna. Niedopuszczalne jest również ustalanie jej wysokości w sposób odmienny aniżeli czyni to ustawa o pracownikach samorządowych. Istotnie zgodnie z regulacją art. 8 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie wynagrodzenia wójta, lecz w ocenie Sądu omawiane świadczenie nie mieści się w pojęciu wynagrodzenia. Godzi się podnieść, że pojęcie wynagrodzenia za pracę nie zostało precyzyjnie określone. W nauce prawa przyjmuje się, że na wynagrodzenie składa się szereg różnych świadczeń, które łączy wspólna cecha, mianowicie związane są one nierozerwalnie ze stosunkiem pracy. Dla przyjęcia, że jakieś świadczenie związane ze stosunkiem pracy należy zakwalifikować do wynagrodzenia za pracę istotny jest fakt, że wynagrodzenie za pracę przysługuje za pracę należycie wykonaną. W przypadku spornej w niniejszej sprawie odprawy trudno mówić aby była ona uzależniona od prawidłowości, sumienności z jaką osoby uprawnione do niej świadczyły pracę czy pełniły odpowiednie funkcje w organach samorządu. Wręcz przeciwnie odprawa przysługująca z tytułu upływu kadencji jest niezależna od nakładu pracy, jej czasu czy innych elementów od zaistnienia których uzależnione jest prawo do wynagrodzenia. Odprawa ta jest uzależniona od zaistnienia konkretnych okoliczności wskazanych w normie prawnej. Ponadto stosownie do regulacji art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych odnoszącego się do wynagrodzenia za pracę pracowników samorządowych pracownikowi samorządowemu, przysługuje wynagrodzenie stosownie do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie natomiast z ust. 3 cytowanego przepisu wójtowi, staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Jednocześnie ust. 4 ustawy stanowi, że pracownikowi samorządowemu może zostać przyznany dodatek funkcyjny a następny ustęp określa warunki przyznania dodatku specjalnego. Ponadto pracownicy samorządowi mogą otrzymywać nagrody stosownie do ust. 6 omawianego przepisu. Zdaniem Sądu wszystkie świadczenia wymienione w art. 36 wskazanej ustawy stanowią składniki wynagrodzenia pracownika samorządowego, jedne z nich są obligatoryjne a inne fakultatywne, uzależnione od spełnienia przez pracownika konkretnych warunków lub uznania pracodawcy. Właśnie do tych elementów odnosi się przepis art. 18 ustawy o samorządzie gminnym statuujący właściwość rady gminy do ustalania wynagrodzenia wójta. Nie ma natomiast podstaw do rozszerzania kompetencji rady w tym zakresie. Konkludując uchwałę Rady Gminy przyznającą Wójtowi odprawę związaną z upływem jego kadencji należy uznać za istotnie naruszającą prawo dlatego skarga Gminy nie mogła odnieść skutku. Jak już bowiem wyżej wskazano, rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały to między innymi brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, czy też niewłaściwe zastosowanie przepisu będącego podstawą podjętej uchwały. Dlatego słusznie organ nadzoru uznał, iż podjęto ją z istotnym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.