IV SA/Gl 418/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w sprawie pomocy społecznej o d d a l a s k a r g ę. Uchwałą z dnia [...]r., nr [...], na zasadzie art.18 ust.2 pkt 15, art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art.17 ust.2 pkt 4 i art.8 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.), Rada Miejska w Z. uchwaliła Miejski Program Ochrony Rodzin Wielodzietnych na rok [...] stanowiący załącznik do niej, nadto podwyższyła kwotę dochodu na osobę w rodzinie do wysokości [...]% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w ustawie o pomocy społecznej, powierzając wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta i postanawiając, iż wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru w dniu [...]r.. W dniu [...]r. Wojewoda Ś. wszczął postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej uchwały. W jego wyniku zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, doręczonym Radzie Miejskiej w Z. w dniu [...]r. – powołując się na przepis art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność powyższej uchwały. Doszedł bowiem do przekonania, że jest ona niezgodna z przepisami art.8 ust.2, art.17 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art.13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych katów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz.718 ze zm.). W ocenie Wojewody organ gminy naruszył granice delegacji do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie podwyższenia dochodu osoby samotnie gospodarującej i dochodu na osobę w rodzinie uprawniających do zasiłków okresowych i celowych, zawartą w art.8 ust.2 ustawy o pomocy społecznej. Nie zawiera ona bowiem upoważnienia do wprowadzenia pozaustawowych kryteriów, jakimi są krąg osób ubiegających się o te świadczenia i ich zakres. Tymczasem organ gminy zróżnicował zasięg podmiotowy, podwyższając kryterium dochodowe w zależności od ilości członków pełnej rodziny (posiadających czwórkę i więcej dzieci) oraz przedmiotowy poprzez ograniczenie świadczeń do niektórych zasiłków celowych. Narusza to wyrażoną w art.7 Konstytucji zasadę legalizmu. Nadto organ nadzoru dostrzegł wadliwość przypisania przedmiotowemu Programowi cechy prawa miejscowego, co implikowało określenie sposobu i terminu wejścia w życie uchwały, której stanowił on załącznik. Tymczasem ów Program- w ocenie Wojewody Ś. – nie ma takiego charakteru, gdyż znajduje oparcie w art.17 ust.2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, który upoważnia do tworzenia i realizacji programów osłonowych w materii należącej do pomocy społecznej. Nie jest zatem aktem powszechnie obowiązującym, albowiem nie zawiera norm o charakterze administracyjnym i generalnym, wywierającym skutki zewnętrzne, ogłoszonym w przepisany sposób. Jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego, który nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa. Stąd, z uwagi na wyrzeczenie w przedmiocie wejścia w życie po opublikowaniu w takim publikatorze, gdy kwestionowana uchwała nie podlega tej procedurze, nigdy nie wejdzie w życie. Z tych przyczyn organ nadzoru uznał tę uchwałę za niezgodną z prawem. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Z. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzucając mu uchybienie powyżej sprecyzowanym przepisom prawa materialnego. Zdaniem skarżącej organ nadzoru nie wskazał wyraźnie na czym polegać ma naruszenie wymienionych w nim przepisów, prezentując pogląd, iż podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy działała w granicach prawa. Wskazała, że w jej ocenie ewentualne naruszenie nie miało charakteru istotnego uzasadniającego wszczęcie postępowania nadzorczego i stwierdzenie nieważności uchwały. Skoro nadto rozstrzygnięcie nadzorcze nieuprawnienie wkracza w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, nie powinno się ostać. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i zwalczając stanowisko Gminy zaprezentowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: zarzuty skargi są nieuzasadnione, przeto przy braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skarga ta nie mogła odnieść skutku. Na wstępie godzi się wyjaśnić, iż w świetle brzmienia art.1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (p. art.1 i art.3 §2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)). W toku postępowania badają więc czy rozstrzygnięcia nadzorcze nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przy czym, jak głosi art.134 §1 ostatnio przywołanej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem kontroli legalności dokonują również z urzędu. Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały organu gminy. Formalne wymogi skargi zawarte w przepisach ustawy samorządowej i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały spełnione, w szczególności skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, w wyniku podjęcia uchwały w tej materii, toteż należało ją rozpoznać merytorycznie. Na skutek dokonania oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Należy bowiem odeprzeć wątłe i nie do końca precyzyjne argumenty zaprezentowane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, iż rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia, jakkolwiek nieco nieprzejrzyste i lakoniczne, wskazują na trafność jego osnowy. W istocie wypadnie podzielić pogląd Wojewody Ś., iż wprowadzony uchwałą z dnia [...]r. Program, stanowiący z mocy powołanego zresztą w jej podstawie prawnej art.17 ust.2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej program osłonowy w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej, nie jest aktem prawa miejscowego. Nie ma bowiem oparcia w delegacji ustawowej do jego wydania, nie dotyczy nieokreślonego kręgu podmiotów i nie jest nakierowany na wywołanie skutków zewnętrznych, wreszcie nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nadających się do bezpośredniego stosowania. Nie ma zatem charakteru normatywnego (wykonawczego), a wykazuje cechy aktu kierownictwa wewnętrznego, nadto jego adresatami są określone pewnym wyróżnikiem osoby ( należące do kręgu "pełnych rodzin wielodzietnych"). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na niespójność treści uchwały, w której punkcie 2 powiada się o dochodzie na osobę w rodzinie, z treścią Programu, w którym podwyższa się kryterium dochodowe na osobę w "pełnej rodzinie" powyżej czwórki dzieci. Z przytoczonej przyczyny ów Program nie dzieli losu aktów prawa miejscowego m.in. w zakresie określenia sposobu wejścia w życie. Zatem, wbrew regulacji punktu 4 uchwały, nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa. W konsekwencji czego określenie, iż wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania jest bezskuteczne i wywołuje sytuację, w której Program nigdy nie może nabrać mocy. Jakkolwiek założenia tego aktu nie polegają negacji w postępowaniu nadzorczym, ani też Sąd nie znajduje powodów dla ich podważenia, podmioty te nie mają zresztą ku temu uprawnień, bo jest on wyrazem m.in. samodzielności gmin, to jednak omawiana wadliwość uchwały jest zagadnieniem innym. Mianowicie dotyczy stosowania prawa (tu przepisów art.13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art.40 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), w tym głównie wprowadzenia Programu do obrotu prawnego poprzez błędne określenie wejścia w życie uchwały. Konkludując, niepodobna twierdzić, aby to uchybienie było nieistotne, a zatem podlegające pominięciu w postępowaniu nadzorczym. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały okazało się więc trafne. Zasadne również było stwierdzenie nieważności tej uchwały ze względu na wadliwe podwyższenie kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. Narusza ona bowiem ramy delegacji sprecyzowanej w jej art.8 ust.2, który zezwala radzie gminy na podwyższenie kwot kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej i na osobę w rodzinie uprawniającego do zasiłków okresowego i celowego. Ustawodawca nie zawarł w tej delegacji żadnych innych ograniczeń czy rozszerzeń, jak też upoważnienia do ich wprowadzenia. Przeto dopuszczalne było jedynie podwyższenie kwot w tym aspekcie, bez zróżnicowania osób czy rodzin uprawnionych. Tymczasem w przedmiotowym Programie podwyższono kryterium wyłącznie dla rodzin wielodzietnych (pełnych i posiadających więcej niż czworo dzieci), co zresztą nie tylko uchybia zasadzie legalizmu poprzez przekroczenie zakresu upoważnia ustawowego, ale też nasuwa wątpliwości co do przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W konsekwencji czego rację ma organ nadzoru twierdząc, iż zakwestionowaną uchwałą wprowadzono pozaustawowe reguły różnicujące ze względu na liczbę osób w rodzinie oraz z uwagi na przedmiot świadczeń. Chociaż w tym ostatnim zakresie w Programie powiada się o przeznaczeniu pomocy na zasiłki celowe "w szczególności" wymienione w p.2 części IV, co oznacza otwarty krąg, a więc nie do końca przekonujący jest pogląd o ograniczeniu zasięgu przedmiotowego świadczeń. Niemniej jednak omówiona ostatnio wadliwość ma również charakter istotny, nakazujący wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego. Również i w tej materii Sąd nie dostrzegł nieuprawnionego naruszenia samodzielności gminy. Skoro zatem badanemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.