IV SA/Gl 421/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną uchwałą nr[...], podjętą w dniu [...] Rada Miasta i Gminy S. działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz w oparciu o §1 ust. 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) nadała Zespołowi Szkół w G. imię W. K. W skardze wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda [...] domagał się stwierdzenia nieważności rzeczonej uchwały jako niezgodnej z §2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 lutego 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 35, poz. 222). W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że - jak ustalił - w skład wymienionego w kwestionowanym akcie Zespołu Szkół wchodzi Szkoła Podstawowa oraz Gimnazjum. Kompetencję do podjęcia przedmiotowej uchwały, Rada Miasta i Gminy S. wywiodła natomiast z treści §1 ust. 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Tymczasem przepis ten określa, że szkole nadaje imię organ prowadzący na wniosek rady szkoły lub wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Z jego brzmienia wynika więc jednoznacznie, że może on mieć zastosowanie w przypadku publicznej szkoły podstawowej, nie zaś zespołu szkół. Równocześnie organ nadzoru zwrócił uwagę, że w myśl §2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 lutego 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, zespoły szkół publicznych, którym przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostały nadane imiona, zachowują te imiona. Mając na względzie powyższe Wojewoda Ś. stwierdził, że w obecnym stanie prawnym brak jest przepisu, który upoważniałby radę gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie nadania imienia zespołowi szkół. Skoro bowiem §1 ust. 4 załącznika nr 2 do przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r., zatytułowanego "Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej" oraz §1 ust. 3 załącznika nr 3, zatytułowanego "Ramowy statut publicznego gimnazjum" stanowią jedynie o uprawnieniu organu prowadzącego do nadania imienia odpowiednio szkole podstawowej oraz gimnazjum, to unormowania te nie mogą być podstawą prawną do nadania imienia jednostce organizacyjnej jaką jest zespół takich szkół. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru uznał, że kwestionowana uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności omawianego aktu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej "odrzucenie, ewentualnie oddalenie". W uzasadnieniu wywiódł, że sporna uchwała nie narusza §2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 lutego 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. W jego opinii, uprawnienie do nadawania nazw zespołom szkół wynika bowiem jednoznacznie z dyspozycji art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a także z art. 3 pkt 5 i art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 67., poz. 329 ze zm.) oraz §1 ust. 4 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Ponadto zaznaczono, iż powszechną praktyką w kraju jest wspólne nadawanie nazw zespołom szkół a nie jak wymaga tego Wojewoda [...]- oddzielne dla każdej szkoły wchodzącej w skład zespołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 §2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), zaś z mocy art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega tu zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Zgodnie przy tym z art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 147 §1 p.p.s.a., wynika natomiast, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 §2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dokonana w tym kontekście kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła do wniosku, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, jako że akt ten podjęto z naruszeniem obowiązującego prawa. W pierwszej kolejności należy odnotować, iż Wojewoda Ś. wniósł skargę do tutejszego Sądu w trybie art. 93 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05, publ.: LEX 281613), a w rezultacie organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpoznania. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Miasta i Gminy S. wskazała §1 ust. 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Przepis ten stanowi, że szkole nadaje imię organ prowadzący na wniosek rady szkoły lub na wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Jakkolwiek zatem z treści wspomnianego unormowania wynika, że organ samorządu terytorialnego prowadzący placówkę oświatową jest uprawniony do nadania jej imienia, to jednak jego brzmienie nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o publiczną szkołę podstawową. Warto zwrócić uwagę, że podobne uregulowanie zawarte zostało w §1 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r. (zatytułowanego "Ramowy statut publicznego gimnazjum"), który uprawnia organ prowadzący do nadania imienia gimnazjum. Należy więc podkreślić, że każdy z wyżej wymienionych przepisów odnosi się do precyzyjnie określonego rodzaju placówki oświatowej (odpowiednio: publiczna szkoła podstawowa oraz publiczne gimnazjum) i dlatego żaden z nich nie może stanowić podstawy do nadania imienia zespołowi szkół. W tym miejscu trzeba odnotować, że zgodnie z treścią normy intertemporalnej zawartej w §2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 lutego 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 35, poz. 222), zespoły szkół publicznych, którym przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostały nadane imiona, zachowują te imiona. Nie sposób bowiem tracić z pola widzenia, że do dnia wejścia w życie rzeczonej nowelizacji, to jest do 14 marca 2007 r. istniała możliwość nadawania imion określonym w rozporządzeniu zespołom szkół publicznych, a przewidywały to przepisy załączników nr 4, 5, 5a, 5b, 5c, 5d, 5e, 5f oraz 6 - każdorazowo w §1 ust. 4 w związku z §1 ust. 3 każdego z wymienionych załączników. Nie zmienia to jednak faktu, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu brak było przepisów mogących stanowić podstawę do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Co więcej, także przepisy cytowanego rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji nie dopuszczały możliwości nadania przez organ gminy imienia zespołowi szkół składającemu się ze szkoły podstawowej oraz gimnazjum albowiem przewidywały one taką możliwość wyłącznie w odniesieniu do zespołów wyraźnie wskazanych rodzajów publicznych placówek oświatowych, a mianowicie: liceów ogólnokształcących, liceów profilowanych, techników, zasadniczych szkół zawodowych, uzupełniających liceów ogólnokształcących, techników uzupełniających, szkół policealnych, szkół specjalnych i szkół ponadpodstawowych (vide: cytowane załączniki nr 4, 5, 5a, 5b, 5c, 5d, 5e, 5f oraz 6 tego aktu wykonawczego). Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że kwestionowana uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności koliduje ona w sposób jaskrawy z §1 pkt 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. Rada Miasta i Gminy S. nie była bowiem uprawniona do nadania imienia Zespołowi Szkół w G., gdyż w świetle obowiązujących przepisów mogła to uczynić wyłącznie osobno w odniesieniu do każdej ze szkół wchodzących w skład tej placówki. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy podnieść, że jest ona chybiona. Jakkolwiek bowiem powoływany w jej treści przepis §1 ust. 4 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół przewidywał upoważnienie rady gminy do nadania imienia zespołowi szkół ponadpodstawowych, to jednak - jak już wspomniano wyżej - uregulowanie to nie obowiązywało w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż zostało uchylone z dniem 14 marca 2007 r. Nadto trzeba zaakcentować, iż rzeczony przepis dotyczył "szkół ponadpodstawowych" nie w znaczeniu potocznym, lecz w rozumieniu przepisów cytowanego rozporządzenia, które określają wyraźnie (vide: §1 ust. 1 załącznika nr 6 do tego aktu), że pojęcie "szkoła ponadpodstawowa" obejmuje swym zakresem "szkołę zasadniczą, szkołę średnią ogólnokształcącą, liceum techniczne oraz szkołę średnią zawodową". Wbrew twierdzeniom Burmistrza Miasta i Gminy S., kompetencji organu gminy do nadawania imion zespołom szkół nie przewidują także przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W szczególności powołany w odpowiedzi na skargę art. 3 pkt 5 tej ustawy formułuje jedynie definicję organu prowadzącego szkołę bądź placówkę oświatową, z kolei art. 60 ust. 2 omawianej regulacji zawiera upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw edukacji narodowej do wydania rozporządzenia określającego ramowe statuty szkół i placówek publicznych. Jest zatem oczywiste, że z przepisów tych nie można wywodzić uprawnień rady gminy do wydania spornej uchwały. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały pozostaje przy tym pozaprawny argument, iż "powszechną praktyką w kraju jest wspólne nadawanie nazw zespołom szkół a nie jak wymaga tego Wojewoda oddzielne dla każdego typu szkoły w zespole". Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wobec stwierdzenia, że akt będący przedmiotem skargi narusza w sposób istotny obowiązujące prawo, orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 132 i art. 147 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd miał przy tym na uwadze treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po myśli którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tej ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro więc zaskarżona uchwała została podjęta [...], czyli ponad dwa lata temu, a równocześnie nie jest ona aktem prawa miejscowego (odnosi się do indywidualnego podmiotu, jakim jest zespół szkół i rozstrzyga jednorazowo w konkretnej sprawie, poprzez nadanie imienia tej placówce), stwierdzenie jej nieważności było wykluczone, a w rezultacie uwzględniwszy brzmienie art. 147 §1 p.p.s.a. in fine jak również treść art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należało poprzestać na orzeczeniu, iż akt ten wydano z naruszeniem prawa. Nadto Sąd działając w oparciu o art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.