IV SA/Gl 427/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku nr [...]. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. odmówił M.W. umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 dla K.W., K.W., K.W., K.W., dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej dla K.W. i K.W. oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka dla K.W. i K.W., ustalonej decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pomimo deklarowanej przez stronę trudnej sytuacji finansowej, nie znalazł szczególnie uzasadnionych podstaw do całkowitego lub częściowego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Podniósł, że po przeanalizowaniu sytuacji strony oraz przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i kodeksu postępowania administracyjnego uznał, iż umorzenie świadczeń nienależnie pobranych naruszałoby interes społeczny. Wobec tego odmówił umorzenia świadczeń nienależnie pobranych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w wyniku rozpoznania odwołania M.W., decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wnioskiem z dnia 18 stycznia 2016 r. M.W. zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. Strona podniosła, że samotnie wychowuje troje dzieci, jest wdową. Miesięczne zarobki to średnio ok. 2 000 zł oraz renta specjalna z ZUS w kwocie 768,46 zł. Wydatki jakie ponosi rodzina to energia -426,64 zł, gaz -63,24 zł, czynsz -512,59 zł. Internet -47,97 zł, telefon 50 zł. Strona wskazała również, że poniosła wydatki związane z pracami remontowymi prowadzonymi w kamienicy, w której mieszka. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Podkreślił, że art. 30 ust. 9 powołanej ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż ocena, czy w indywidualnym określonym przypadku zachodzą wspomniane względy, pozostawiona została uznaniu organów. Dodał, że przepis ten nie pozostawia jednak organom pełnej dowolności. Organ I instancji powinien udowodnić, że w konkretnym przypadku nie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Umorzenie ww. świadczeń, jest wyjątkiem od reguły i nakłada na organ obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego. Organ odwoławczy podkreślił, że Sąd Najwyższy, w wyroku dotyczącym instytucji umorzenia należności wskazał, iż zasadą jest egzekwowanie należności, natomiast ich umorzenie może nastąpić wyjątkowo tylko w sytuacjach szczególnych. Brak stałych dochodów i związana z tym trudna sytuacja materialna, nie były w ocenie Sądu szczególną okolicznością. Organ dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Za szczególnie uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznaje sytuacje zupełnie wyjątkowe (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05, LEX 194414). Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku decyzji uznaniowych organ administracyjny zobowiązany jest wyważyć słuszny interes obywatela i interes społeczny. O istnieniu ważnego interesu strony nie decyduje jej subiektywne przekonanie, lecz obiektywne kryteria, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Natomiast przez interes społeczny (publiczny) rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itd. (wyrok NSA z dnia 21 maja 2003 r., III SA 2752/01, LEX 145004). Następnie organ odwoławczy wskazał, że po analizie akt sprawy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, stwierdzając, iż decyzja została podjęta bez naruszenia granic uznania administracyjnego. Podniósł, że - jak wynika z akt sprawy - aktualnie sytuacja materialna rodziny wnioskodawczyni jest trudna, jednakże nie można wykluczyć, iż w przyszłości M.W. nie podejmie lepiej płatnej pracy, czy też rodzina nie uzyska dodatkowego wsparcia finansowego. Podkreślił, że w związku z tym aktualnie nie można wykluczyć, iż w przyszłości nie ulegnie poprawie sytuacja materialna rodziny i zaistnieje możliwość spłaty przez stronę przedmiotowego długu. Wskazał, że sytuacja, w jakiej znajduje się strona jest niewątpliwie trudna, z uwagi na sytuację materialną rodziny i samotne wychowywanie 3 dzieci, jednakże tej sytuacji nie można uznać za wyjątkową, czy szczególną, która uzasadniałaby podjęcie aktualnie decyzji o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M.W. podniosła, że dochody rodziny pozwalają na zaspokojenie najbardziej podstawowych bieżących potrzeb i jest problem, gdy trzeba kupić coś nieprzewidzianego, np. pralkę. Podkreśliła, że mieszka w bardzo starej kamienicy i ostatnio musiała pokryć koszty wymiany wc, umywalki, baterii, gdyż stare nie nadawały się do powtórnego montażu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę. Ponadto dodała, że mieszkanie, w którym mieszka jest ogrzewane piecem kaflowym, woda jest podgrzewana bojlerem elektrycznym, co generuje wysokie koszty energii elektrycznej. Podniosła, że jedna z jej córek uczy się w klasie maturalnej i rodzina nie jest w stanie wygospodarować środków na poniesienie kosztów z tym związanych. Podkreśliła, że dzieci domagają się większych porcji żywieniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; - a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; - b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; - c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Z. o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wydane na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518), według którego organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pomimo deklarowanej przez stronę trudnej sytuacji finansowej, nie znalazł szczególnie uzasadnionych podstaw do całkowitego lub częściowego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Podniósł, że po przeanalizowaniu sytuacji strony oraz przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i kodeksu postępowania administracyjnego uznał, iż umorzenie świadczeń nienależnie pobranych naruszałoby interes społeczny. Wobec tego odmówił umorzenia świadczeń nienależnie pobranych. Z powyższego przytoczenia – w sposób dosłowny – istotnej części motywów rozstrzygnięcia wynika, że organ zawarł w uzasadnieniu, bardzo ogólne stwierdzenia, a zatem nie odniósł się w najmniejszym nawet stopniu do realiów niniejszej sprawy, w tym do treści wniosku. Odniesienia takiego nie zawierają także wywody poprzedzające cytowany fragment uzasadnienia, gdyż organ – poza przytoczeniem art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 7 K.p.a. i treści przedmiotowego wniosku, zawarł w tych wywodach wskazanie okoliczności będących podstawą stwierdzenia, że doszło do nienależnego pobrania świadczeń rodzinnych – co nie jest objęte zakresem ustaleń dokonywanych w ramach rozpoznania wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Stwierdzenia te nie dotyczą zatem okoliczności będących przedmiotem postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, w którym organy administracji publicznej są już związane ostateczną decyzją o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i właśnie z tego powodu aktualizuje się kwestia umorzenia należności z tego tytułu. W pozostałej części uzasadnienia decyzji, organ I instancji przedstawił wykładnię art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obszernie przytaczając orzecznictwo w tym zakresie. Z powyższego wynika, że organ I instancji stwierdził jedynie, iż nie znalazł szczególnie uzasadnionych podstaw do całkowitego lub częściowego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, ale zupełnie pominął wskazanie skonkretyzowanych argumentów przemawiających za tym stwierdzeniem. Jak już zatem była o tym mowa wyżej – organ nie odniósł się w najmniejszym nawet stopniu do realiów niniejszej sprawy, w tym do treści wniosku. Cytowane zaś stwierdzenie – abstrahujące od okoliczności sprawy – nie czyni zadość obowiązkom organu w zakresie wskazania powodów rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego. W szczególności organ nie rozważył, wskazanych we wniosku inicjującym postępowanie w tej sprawie, okoliczności dotyczących konieczności poniesienia przez stronę kosztów prac remontowych zleconych przez A Sp. z o.o., w kamienicy, w której zamieszkuje skarżąca wraz z dziećmi. Z tego powodu brak jest jakichkolwiek ustaleń organu w tej istotnej kwestii, w tym dotyczących wysokości wspomnianych kosztów. W konsekwencji tego pominięte zostały ustalenia w zakresie tego, jaki wpływ na sytuację rodziny skarżącej miała ta okoliczność, a więc czy konieczność poniesienia kosztów niezbędnego remontu – zwłaszcza przy uwzględnieniu wysokich stałych opłat ponoszonych przez stronę w związku z zamieszkiwaniem w tej kamienicy – nie spowodowała zmiany sytuacji rodziny w zakresie możliwości zaspokojenia jej elementarnych potrzeb. W ramach istotnych ustaleń w tej sprawie pozostaje bowiem również okoliczność, że dzieci skarżącej są w wieku; 12-tu, 14-tu i 18-tu lat (wg stanu z daty wyroku), co wiąże się z koniecznością ponoszenia znacznych kosztów wynikających z potrzeb dzieci będących na etapie intensywnego rozwoju fizycznego oraz z nakładami związanymi z ich kształceniem, zwłaszcza, że osiągają bardzo dobre wyniki w nauce, co również ma wpływ na zakres ich niezbędnych potrzeb. W realiach niniejszej sprawy organ miał zatem obowiązek ustalenia, czy poniesienie kosztów remontu i innych koniecznych wydatków wymienionych we wniosku, nie doprowadzi do sytuacji, w której skarżąca nie będzie w stanie zapewnić dzieciom środków na zaspokojenie ich podstawowych potrzeb. Będący zaś podstawą wydania decyzji - art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych obliguje organ do przeprowadzenia oceny w zakresie tego, czy w indywidualnym określonym przypadku, zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, przemawiające za zastosowaniem ulg wymienionych w tym przepisie. Z uwagi na wymienione kryteria ocenne, przepis powyższy może znaleźć zastosowanie w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Jak bowiem trafnie podkreślił organ odwoławczy, art. 30 ust. 9 powołanej ustawy, nie pozostawia wątpliwości, iż ocena, czy zachodzą wspomniane względy, pozostawiona została uznaniu organów. Następnie zasadnie dodał, że przepis ten nie pozostawia jednak organom dowolności. Pomimo trafności tych stwierdzeń, również organ odwoławczy pominął ustalenia w powyższym zakresie, które – jak wskazano wyżej - w realiach niniejszej sprawy, były konieczne dla dokonania oceny wniosku skarżącej o umorzenie należności wymienionych w decyzji. Powyższe uchybienia, stanowiły naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy obydwu instancji nie ustaliły bowiem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i w konsekwencji nie przeprowadziły oceny we wskazanym wyżej zakresie. Wobec tego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pominięte ustalenia i oceny dotyczyły podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Wskazania co do dalszego postępowania, dotyczące przeprowadzenia przez organ ustaleń w sprawie, zostały zawarte w powyższych rozważaniach.