IV SA/Gl 428/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta P.Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu [...]r. Rada Miasta w P.Ś., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 17 ust. 1 pkt 11 oraz art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie: określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze zapewniane w miejscu zamieszkania oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat jak również trybu ich pobierania. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Ś. W złożonej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały zarzucając naruszenie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Wojewody Rada Miasta dokonała niedopuszczalnej prawem modyfikacji art. 50 ust. 1 wspomnianej ustawy, albowiem wprowadziła nieznane ustawie pojęcie "stanu zdrowia", jako okoliczności uzasadniającej przyznanie pomocy. Podczas gdy ustawa uprawnia do pomocy osoby, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy, a więc szersze grono podmiotów. Tymczasem z istoty prawa miejscowego wynika niedopuszczalność działania organu realizującego delegację ustawową, w efekcie którego dochodzi do powtarzania bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Dodatkowo wprowadzając w § 2 uchwały wymóg przedłożenia zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego konieczność korzystania z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania naruszyła przepis art. 50 ust. 3 ustawy, który ten wymóg zastrzega tylko w odniesieniu do jednego rodzaju usług, tj. pielęgnacji. W odpowiedzi na skargę Prezydent miasta P.Ś. wniósł o umorzenie postępowania w związku z uwzględnieniem skargi w całości w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a, a to poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały i wprowadzenie nowych zasad w jej przedmiocie uchwałą z dnia [...] r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej przez Wojewodę uchwały Rady Miasta P.Ś., w pierwszym rzędzie należało rozważyć wniosek o umorzenie postępowania zawarty w odpowiedzi na skargę. Wniosek ten należało uznać za nieuzasadniony, albowiem - w ocenie Sądu - uchylenie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego, ustanowionych uchwałą tego organu po wniesieniu przez wojewodę skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W tej kwestii Sąd podzielił stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. wydanej w sprawie wykładni art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44), zgodnie z którym "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Jeżeli zatem uchwała mogła odnieść jakikolwiek skutek podlega ocenie legalności mimo tej okoliczności. Uchwała z dnia [...] r. weszła w życie po opublikowaniu, zatem do tej daty zaskarżona uchwała pozostawała w obrocie prawnym. Fakt ten sprzeciwia się uwzględnieniu żądania umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 3 p.p.s.a. Jeśli zaś chodzi o podstawę podaną przez organ, to przyszło zważyć, że zgodnie z przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W przypadku skargi opartej na przepisie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepis ten ma jednak ograniczone zastosowanie, gdyż - zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi na uchwałę organu gminy powoduje stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części, albo stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi ich przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zatem organ gminy w trybie autokontroli uchyli w całości lub części zaskarżony akt, działanie takie nie może być potraktowane jako spełniające w całości żądanie strony, bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały bądź zarządzenia wywiera skutek ex nunc, a stwierdzenie nieważności takiego aktu wywiera skutek ex tunc. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd stwierdził, iż Rada Miasta P.Ś. naruszyła przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, zawierający delegację ustawową, zgodnie z którą rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat jak również tryb ich pobierania. Naruszenie to polegało między innymi na odmiennym ukształtowaniu kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z usług opiekuńczych. W § 1 uchwały z dnia [...] r. Rada postanowiła, iż pomoc w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych przyznawana jest osobom, które ze względu na stan zdrowia wymagają pomocy osób drugich, a są jej pozbawione. Zgodnie z regulacją zawartą w ar. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc taka przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób a jest jej pozbawiona. Fakultatywna przesłanka udzielenia pomocy została zawarta w art. 50 ust. 2, zgodnie z którym usługi mogą być przyznane również dla osoby pozostającej w rodzinie wymagającej pomocy innych osób, w sytuacji gdy rodzina, a także wspólnie zamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Rada Miasta przekroczyła więc uprawnienia zawarte w cytowanej powyżej delegacji ustawowej, gdyż w sposób odmienny od regulacji ustawowej określiła krąg podmiotów uprawnionych do korzystania ze wskazanych usług a co więcej - zawęziła go. Określając w § 2 uchwały z dnia [...] r. dokumenty na podstawie których będzie przyznawane to świadczenie, postanowiła iż usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznawane będą na podstawie wywiadu środowiskowego i zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego konieczność tego świadczenia w miejscu zamieszkania. W regulacji tej bezpodstawnie rozszerzyła konieczność przedłożenia zaświadczenia lekarskiego przy korzystaniu z wszelkich usług opiekuńczych albowiem ustawa o pomocy społecznej w art. 50 ust. 3 wymaga takiego zalecenia lekarskiego jedynie przy świadczeniu jednego rodzaju usług tj. pielęgnacji. Na marginesie wskazać należy na wątpliwości co do legalności § 2 uchwały z dnia [...] r., gdyż Rada Miejska ustaliła konieczność przedłożenia takiego zaświadczenia przy korzystaniu ze specjalistycznych usług opiekuńczych, jak się wydaje niezgodnie z regulacją ustawową zawartą w art. 50 ust. 3 i 4. Wydając zatem uchwałę z dnia [...] Rada Miejska w P.Ś. przekroczyła delegację ustawową przez co naruszyła przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zobowiązujący organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Sąd w pełni podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którym w państwie demokratycznymi i państwie prawa, organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym ramy ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W wyroku tym Sąd nie rozstrzygał o kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały, gdyż uchwała ta utraciła moc po wejściu w życie uchwały z dnia [...] r.